根据权威测算，“十四五”时期许昌将进入中度老龄化社会，加快养老服务体系建设是事关全市人民福祉和发展大局的重要举措。从党的十九大报告提出“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”到党的二十大强调“实施积极应对人口老龄化国家战略”，都蕴含着加快建设适合我国国情的养老服务体系的理念。所谓养老服务体系是指老年人在生活中获得的全方位服务支持的系统，指各级政府、社会组织为满足老年人养老服务需求而构建的一整套制度、政策、机构等综合服务体系。一般包括契合现实社会养老需要的全设施供给体系、多层次服务体系、多要素支撑体系等。
一、许昌养老服务体系建设现状
（一）许昌养老服务体系建设的背景
按照联合国的规定，一个国家或一个地区60岁以上的人口占该国家或地区总人口的10%以上，称为老年型国家或老年型地区。根据第七次全国人口普查数据，2021年许昌市60岁以上老人86.3万，占常住人口的19.7%，高于全国全省平均水平。预计到“十四五”末，全市60岁以上老年人口将突破100万人，占总人口比例达到24%左右，人口老龄化达到中等程度，养老服务体系建设刻不容缓。
（二）许昌养老服务体系建设的成效
1.养老服务政策扶持体系初步建立。2021年许昌市建立起市县两级党政一把手任组长、市直22个部门参与的养老服务联席会议制度；2022年许昌市委、市政府印发《关于加强养老服务体系建设的实施意见》，提出了加快构建居家社区机构养老相协调、医养康养相结合的养老服务体系的目标；同年8月，编制《许昌市“十四五”养老服务体系和康养产业发展规划》（以下简称《规划》），确立了建成具有许昌特色的系统协同养老服务体系的发展方向。
2.养老服务设施建设不断加快。截至目前，全市已建成县级特困供养机构7个，街道综合养老服务中心28个，社区日间照料中心923个，农村幸福院353家（含100家示范性农村幸福院）；自2018年起，79所农村敬老院完成提升改造；2022年投入220万元建成覆盖市、县、乡三级的智慧养老服务平台，实现了政府基础信息和机构信息化平台的有效联通，在中心城区形成了“15分钟养老服务圈”。
3.养老服务功能配套日益完善。居家社区养老服务方面，将老年日间照料中心作为社区“一有七中心”的基本配置；聚焦分散供养特困人员，按照“一户一策”方案，大力推进特殊困难老年人家庭适老化改造。专项助老方面，除执行80岁以上老人高龄津贴制度外，还对70岁以上城乡低保对象和80岁以上特殊困难老人开展专项政府购买服务。2022年许昌市推出特色养老品牌“昌佑福”，并按照品牌管理标准要求全市各类养老服务机构公开标识、统一悬挂，加强规范化运营。
二、许昌养老服务体系建设存在的问题
（一）社会养老服务整体水平较低。按照《规划》，许昌市养老服务体系建设的模式和框架已经基本确立，但是由于受客观现实、资金投入等影响，一些县（市、区）在落实相关政策时还停留在文件上，对老龄产业及与之有关的服务业发展尚无明确的规划，工作重点依然放在实体养老机构和配套基础设施建设上，对养老服务产业发展前景和“银发经济”中蕴藏着巨大的增长潜力缺乏应有的重视。
（二）养老服务供需矛盾较为突出。截至2022年底，许昌市有各类养老机构199家，拥有各类养老床位2.88万张，距离2025年3.38万张床位的预定目标压力依然不小。从服务模式上看，居家社区养老是最契合中国人养老观念和情感需求的养老模式，也是建设和运营成本相对经济的养老模式。但是我市的居家养老服务处于起步阶段，承担居家社区养老主要职能的老年日间照料中心服务方式单一，目前主要以提供公共活动场所为主，与社区居家老人日常生活的“餐、浴、洁、急、行、医”等方面的养老服务需求还有差距。从服务内容来看，无论是机构养老还是居家社区养老都是以体能补偿型和生活服务型为主，专业康复护理、医疗保健、精神慰藉、心理疏导等个性化服务相对缺乏。从服务机构看，城区内有些性价比高的养老机构“一床难求”；在城市周边和农村地区，一些养老机构设施简陋、配套不全，床位空置率很高。全市尚无一家专门针对半自理和不能自理老年人群体的护理康复机构。
（三）城乡养老服务供给失衡。近年来各地都把发展城市居家社区养老作为应对老龄化的重要举措，在此背景下许昌市城镇养老服务进一步完善，而广大农村地区的养老服务仍然以传统的敬老院为主，而随着新型城镇化和农村青年人口外流加快，农村老人的养老问题日益突出。自2021年起许昌市的79所农村敬老院在满足政府兜底养老服务的前提下可以向社会开放，但大量没有资格或者没有能力进入敬老院的普通失地老人、留守老人的养老需求难以得到满足。已建成的353家农村幸福院由于缺少资金支持，在实际运转中要么直接闲置，要么成为棋牌室，未能有效发挥其日间照料、休闲娱乐及其它养老服务功能。
（四）养老服务产业化发展程度不高。调研发现，全市民办养老机构中绝大多数养老机构效益不佳。养老服务业投入资金大、回收周期长加上行业风险较高的原因，使得有限的政府补贴作用不大，社会资本进入不够理想。除少数较为成熟的养老院外，大多数民办养老机构的开办场所属于租赁房屋，导致不少民办养老机构在硬件建设、发展方向上缺乏整体规划。不少养老服务企业刚刚起步，抗风险能力弱，对于进一步探索发展特色老龄产业力不从心。
（五）养老服务能力总体偏弱。一是专业人才极其匮乏。许昌市养老机构工作人员绝大多数为“4050”人员，高素质的管理人才和专业化服务人才严重不足；养老护理员待遇总体偏低、工作强度大、社会认可度不高，导致养老机构招人难、留住专业人员更难。二是监管执行力量不够。《许昌市养老机构管理办法》对养老机构的日常运营及监督管理作出了明确规定，但执行不到位、不规范的现象仍较为常见。民政部门作为养老服务业务主管部门没有执法权，很难产生强有力的监管效应。三是医养康养产业缓慢。医养融合涉及民政、卫健、医保等多个职能部门，在政策衔接、部门协调、资源整合等方面还需要整体推进。鄢陵县、禹州市具有发展医养康养产业的基础优势，但是整体业态发展较慢，需要进一步推动社会资本、民政、卫健与养老机构的深度融合。
三、进一步健全许昌养老服务体系建设的对策
（一）站位工作大局，优化养老服务体系建设的政策环境
1.提升对养老服务体系建设的认识。全市各级党委和政府要认真贯彻落实党的二十大精神及习近平总书记关于养老服务事业发展的重要论述精神，紧抓“十四五”时期作为应对人口老龄化重要窗口期的挑战和机遇，落实好《规划》各项任务指标，树立系统观念，加快建成居家社区机构相协调、医养康养相结合，兜底保障充分、中端供给优质、高端发展领先的一体化、多层次养老服务体系。
2.积极探索养老服务改革思路。把市、县、乡、社区“四级书记”抓养老机制抓好做实，破解养老服务中规划、土地、金融、税费、补贴、人才等方面的难点、痛点、堵点问题，着力健全养老服务政策支持体系。充分利用好全市养老服务联席会议制度，促进成员单位协同配合，健全养老服务综合监管制度，保障相关规定落地落实。强化民政部门作为全市养老服务工作的主管部门的职能，建议参考外地做法成立市级层面的养老服务中心，强化力量配备，明确职能权限，充分发挥其对养老服务工作的业务指导和监管作用。
3.完善养老服务保障体系。在现有政策的基础上进一步完善基本养老保险、基本医疗保险制度，促进城乡居民养老保险适龄参保人员应保尽保，确保完成2025年全市基本养老保险参保率达到95%以上的既定目标。完善老年医疗服务的医保配套支持政策，合理设置符合老年人特点的医保费用结算标准和方式。强化政府的兜底保障责任，探索解决低收入、无收入老年人的养老问题。加大对商业养老保险的扶持与规范，逐步建立与我市经济发展水平相适应的多层次社会保障体系。
（二）聚焦关键环节，补足养老服务体系建设的短板弱项
1.着力提升养老服务能力。在城区，进一步加大对居家社区养老的扶持力度。在县区层面提升县级特困供养机构的服务保障能力；在街道层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的区域养老服务中心（机构）；在社区层面建立嵌入式养老服务机构或日间照料中心，为老年人提供方便可及的养老服务。探索扩大家庭适老化改造范围，积极发展家庭养老床位，使家庭养老床位成为社区机构养老的重要补充。在农村，结合“乡村振兴”战略和许昌市建设国家城乡融合发展试验区的契机，把提升农村养老服务能力作为完善城乡基本公共服务均等化的重要工作来抓。结合农村熟人社会特点，鼓励通过社会捐赠、老人自筹、村民互助等方式，开办幸福大食堂、邻里互助点等，因地制宜发展互助式养老。发挥农村固有优势，引入社会资本、社会工作者等专业力量，探索有效增强土地养老保障能力的途径与方法。出台具体措施改观当前农村幸福院重建设、轻运营的现状，发动村委、乡贤、爱心人士、志愿者及其他社会力量参与捐钱捐物、日常服务。支持各县(市、区)结合自身情况探索利用农村幸福院打造互助式养老示范点。
2.着力培育市场主体。许昌市已培育出安泰、陶然、长寿村等本土养老品牌，建议下一步依托我市禹州、鄢陵、襄城等地的资源禀赋优势，鼓励各县区探索形成具有地方特色的养老服务资源，发展壮大成为品牌化、连锁化养老企业。另一方面，不少养老服务企业刚刚起步，要用好“万人助企联乡帮村”机制，设身处地帮助企业解难纾困，培育发展“银发”经济，发挥各县区地方优势，壮大文化旅游、健康养老、中医药等特色老龄产业，进一步激发养老服务市场活力。
3.着力壮大专业人才队伍。依托“人人持证、技能河南”建设，在前期初步探索的基础上创造条件发挥好“1+2+X”养老服务人才培养体系。“1”是指政府主导，通过政府购买服务、举办职业技能大赛、大力表彰和宣传等途径，提升养老护理职业的社会认同度和美誉度。“2”是指两所许昌本土高校，通过发挥许昌学院和许昌职业技术学院专业优势，着力培养从普通养老护理到医养康养相结合等不同层次的人才。“X”是指大量的民办机构，广泛开展民办养老机构技能等级认定和各类职业培训，壮大人才队伍。要持续完善养老护理技能评价和奖励机制，促进护理人员收入合理增长，吸引更多劳动力进入养老服务领域。
（三）持续改革创新，激发养老服务体系建设的内生动力
1.要在养老模式上创新。一是发展居家社区养老。因地制宜发展小规模、多功能、专业化的“嵌入式”养老机构，着力解决居家社区养老发展水平不高的问题。利用好已建成的全市智慧养老服务平台，统合社会资源，建设和改造一批老年餐桌、老年服务之家等社区养老服务产品，实现社区养老服务的社会化。二是着眼社会需求发展多层次养老服务模式。统合全市公办、民办养老服务资源，大力弘扬具有许昌特色的养老价值理念，做大做强“昌佑福”养老服务品牌，在满足个性化养老服务需求的同时促进养老服务产业化发展。
2.要在服务方式上创新。一是大力发展普惠型养老。许昌市正在建设城乡融合共同富裕先行试验区，养老服务城乡普惠是应有之意。在城市社区，探索更多形式的养老机构社会化运营方式，推动专业机构服务向社区、家庭延伸。在广大农村，针对养老服务机构盈利点少、收费标准低的现状，在全市范围内大力推广“政府补一点、集体拿一点、乡贤捐一点、群众出一点、企业让一点”的“五个一点”模式，保证企业良运营、可持续。二是积极开展“智慧助老”。适应现代网络社会特点，加快与老年人密切相关的互联网应用、移动客户端适老化改造，以市级智慧养老服务平台为依托，实现线上“订单式”服务，打造“虚拟养老院”，让老年群体共享科技带来的发展成果。三是推进医养康养融合发展。各级政府应担负起管理责任，进一步明确“医办养”和“养办医”机构的服务定位，建立科学的医保资金支付机制，鼓励社会力量兴办医养结合机构，确保到“十四五”末全市养老机构护理型床位占比不低于55%。
3.要在融资渠道上创新。一是建议各级财政部门出台更多支持养老服务体系建设的政策措施，制定资金支持办法；努力争取上级福彩公益金的支持，严格按照政策要求确保市本级福彩公益金的55%用于养老服务。二是积极申报上级各项养老服务专项资金支持项目，民政及其他相关部门要及时了解有关政策及申报途径，鼓励符合条件的单位部门进行申报；三是提高社会筹资能力，通过财政补贴、无偿或低偿提供场地、水电优惠等措施鼓励有意向的社会资本进入养老服务产业。对于前景好、市场急需的养老服务项目，视情况给予必要的贷款贴息补助等。
(作者杜慧系许昌市委党校党建教研室主任、副教授，董跃民系许昌市委党校科研工作科科长、副教授，余满红系许昌市委党校党建教研室副教授）
