新冠疫情具有传播途径复杂，传染性快、扩散性强、危害性大的显著特点,特别是在防控前期涌现出大量的无症状感染者，造成无法实现从病毒源头和传播途径上直接阻断其发展。不仅对各国的公共卫生体系形成巨大冲击，也对各国的经济社会发展带来前所未有的冲击。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯曾说过“新冠肺炎大流行是二战以来最严重的全球危机。”疫情哈佛大学应用经济学教授戴维·卡特勒指出约有350万美国人因疫情而失业，从而带来生命质量下降、医疗支出成本上升，并估算美国人每人要承受1.1万美元的成本。
习近平总书记在总结武汉疫情时提出“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”{习近平 . 为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑［J］.求是，2020（6）.}。同时，他也从国家治理的角度提出“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”。这场公共卫生突发事件将我国的国家安全和国家治理置于不确定的高风险条件之下，疫情发展所带来的不确定影响从公共卫生领域扩散到社会、经济、政治、心理等诸多领域，疫情至今仍在全球肆虐，且呈现由国际向国内输入之风险。这种局面对我国风险态势不确定情况下的疫情防控和社会治理提出了严峻挑战，是一场实实在在的针对国家治理体系和治理能力的大考，考验的是我国面对疫情威胁的预警能力、判断能力、决策能力、组织能力和响应能力。自疫情爆发以来，全国上下积极响应参与疫情联防联控，社会治理力度不断加大，短短数日内迅速充分调动社会各界的防控力量，形成了全面的防控部署工作局面，中国以强大的制度优势和社会动员能力，统一了疫情治理共识，并取得了新冠肺炎疫情防控的成效，一方面彰显了中国治理体系和治理能力的有效性，另一方面也突显了社会治理力量在国家治理过程中的重要性。
党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标；党的十九大报告提出加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移；党的十九届四中全会对新时代推进国家治理体系和治理能力现代化作出了顶层设计和全面部署。提出新时代我国社会治理体系的内涵是“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公 众参与、法治保障、科技支撑”，同时指出，要“推动社会治理和服务重心向基层下移”，基层社会治理是国家治理的基础。
在我国，“基层”通常指设在最低一级行政区域内的国家政权和社会层级。从实践来看，它是基层党建、行政管理和社会服务的基本单元，是政府与社会交汇的切面，是“条条”与“块块”交集的节点，是多元主体协同共治的平台，是社会风险隐患化解在萌芽状态、解决在基层的最直接、最基础的治理层级。
基层社会治理的主要任务包括基层政权建设和社区治理、社会组织登记管理、慈善事业促进、社会工作与志愿服务、行政区划与地名管理等。 主要功能是培育社会治理社会化参与的主体，
完善社会主体参与社会治理的制度化渠道，夯实基层社会的治理基础，激发基层社会的生机活力，巩固党的执政基础和执政地位，为国家治理体系和治理能力现代化服务。
1.基层社会治理的载体是社区
习近平总书记指出“社会治理的重心必须落实到城乡社区，社区服务和管理能力加强了，社会治理的基础就实了”{中央文献研究室编:《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》,(北京)中央文献出版社2017年版，第127页。}。促进多方参与、激发社会活力、保障和改善民生不仅是社会治理的目标，也是基层社会治理的工作实践。从这个意义上说，社区治理体系建设在某种程度上就是对社会治理目标的操作，很多地区也正是通过基层社会治理的创新实现了社会治理的目标社区是影响基层社区治理成效的决定性环节。
社区是人民群众赖以生活和生存的基本场域，它既是上情下达、下情上传的“结合面”，也是各种诉求、矛盾、利益与群体的“交汇点”。具体而言，基层社区组织要负责基层街道及上级部门指令的落实和执行、体察并汇集社区居民及单位的诉求及问题、化解指令执行中产生的矛盾、协调居民与企业单位之间的利益关系。这种交叉立体的工作无疑需要投入大量资源，是基层社会治理的日常实践，因此社区治理是整体治理的“最后一公里”。总之，在基层社会治理体系中，社区是至关重要的组成部分，各个部门下达指令、提供支持、监察监督等等，都由社区来承担落实，发动群众和基层力量参与社会治理。
社区是有效激发广大居民参与公共事务治理积极性的重要场域。由于社区是人群的聚集地，是生活性的常住空间，也是最有可能发生邻里互动的地方。因此，在社会学中，社区也被称为地域社会生活共同体。“共同体”这个概念强调了在固定的不太大的地域边界内，人们的密切互动，及其可能产生的共享的情感、规则等。这些规范之所以是共享的，是因为它能够支配社区成员的共同行动，引导大家有序参与公共事务的治理。新型冠状病毒疫情的防控，则更离不开所有社区成员的协调行动，大家共同遵守社区的防疫规定，共同维护社区安全。
2.基层社会治理是多方参与的行动体系
基层社会治理体系是具有中国特色的一套行动体系，是在党领导下协调行动听指挥的行动体系。这个体系包括国家、基层党组织、企业、居民、物业公司、业委会和社会组织等多方行动主体。而人民群众的参与积极性是这个体系中最重要的因素，因为疫情的防控需要动员到每一个个人。新冠疫情防控实践凸显了人民群众在基层社会治理中的主体作用，当国家提出行动计划之后，各个机构、部门、企业的员工都回到自己居住的社区和小区，承担起疫情防控的社会角色，变为社区志愿者、“在岗”党员。虽然每个人在病毒面前都是脆弱的，仅靠一个人的力量是无法控制疾病传播的，但居民主动从自我做起，减少出行，减少社交，减少聚集，共同维护小区安静与安全的生活环境，对疫情防控具有重要意义。反之，如果广大居民不愿遵守隔离规定和不准聚集规定，不配合社区的防控检查及出行要求，那么疫情就会在社区中爆发，进而引发全社会的风险。
社区在社会治理体系中是“党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里’”{中共中央宣传部．习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲［M］．北京：学习出版社，2018：239．}，这就意味着在我国社会治理体系中，社区既是基层政府进行社会治理的支点，也是社会力量参与社会治理的重要平台。依据2021年8月民政部公布的《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》，“城市社区是一定区域内居住的居民组成的社会生活共同体，是城市基层社会治理和为居民提供服务的基本单元，一般是指依据本法设立的居民委员会开展居民自治的地域范围。”“城市社区居民委员会是社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织”。{中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）［EB／OL］.中华人民共和国民政部网站.
http://www.Mca.Gov.Cn/articl/hd/zqyj/202108/20210800036115.shtml．}社区在治理制度框架内的层级定位和法律上的性质定位使社区在公共危机治理中，作为重要的治理主体之一，承担着很多直接面对居民的事务性工作。
本研究的重点主要围绕作为基层社会治理的载体——社区在新冠疫情防控中发挥的功能和作用，分析其中出现的问题，研究提出加强和创新基层社会治理，提升社会治理水平的路径。
新型冠状病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19，简称“新冠肺炎”）是近年来传播最广、影响最大、损害最严重的一起全球性突发公共卫生事件。截至 2022年10月10日，全球新冠确诊病例超68亿，累计死亡超 650 万人。
面对突如起来的新冠疫情，面对诸多的不确定性因素，我国践行“人民至上、生命至上”理念，始终坚持把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，始终坚持“外防输入、内防反弹”的策略和“动态清零”方针，科学精准抗击疫情，通过分区分级管理和网格化管理来统筹好疫情防控和经济社会发展，形成“医院救治 + 社区防控”为核心的“双线”抗疫战略，构建了群防群控的人民阵线，以超常规的全民隔离和社会管控，控制传染源，切断传播链；构建了联防联控的社区基础防线，以流行病学调查为基础开展“四类人员”（确诊患者、疑似患者、发热患者、密切接触者）排查、检测、监测、送诊；构建了部门联动的民生保障兜底线，有效地阻断境内疫情传播，稳定了经济社会发展秩序。
针对奥密克戎变异株传播速度快、隐匿性强等特点，2022年6月国家卫生健康委员会发布《新型冠状病毒肺炎防控方案（第九版）》，根据病例和无症状感染者的活动轨迹和疫情传播风险大小划定高、中、低风险区域（见表1）。全面落实“外防输入、内防反弹”总策略和“动态清零”总方针，切实维护人民群众生命安全和身体健康，最大限度统筹疫情防控和经济社会发展。
表1 风险区域划分及防控
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划定标准 |
防控策略 |
解除标准 |
外溢人员管理 |
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高风险社区 |
病例和无症状感染者居住地，以及活动频繁且疫情传播风险较高的工作地和活动地 |
足不出户、上门服务 |
连续7天无新增感染者降为中风险区，中风险区连续3天无新增感染者降为低风险区。 |
流入地对有高风险地区7天旅居史的人员采取7天集中隔离医学观察。 |
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中风险社区 |
病例和无症状感染者停留和活动一定时间，且可能具有疫情传播风险的工作地和活动地。 |
足不出区、错峰取物 |
连续7 天无新增感染者降为低风险区。 |
流入地对有中风险地区7天旅居史的人员采取7天居家隔离医学观察。 |
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低风险社区 |
无确诊病例，或连续 14 天无新增确诊病例。 |
个人防护、避免聚集 |
所在县（市、区、旗）无中高风险区，低风险区实施常态化防控措施。 |
流入地对有低风险地区7天旅居史的人员采取3天内完成2次核酸检测（三天两检）。 |
习近平总书记在考察武汉疫情期间曾指出：“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。 坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区”。面对肆虐蔓延的新冠肺炎疫情，社区成为疫情联防联控、群防群治的最前沿主阵地，也是外防输入、内防扩散最有效的第一道防线。基层社会治理主体在应对此次新冠肺炎疫情中的承担了大量工作、发挥了重要作用。
1.党委政府重视社会治理工作
疫情以来，各级党委政府成立了应对新冠肺炎疫情防控工作领导小组，党委政府主要领导为双组长，定期召开疫情防控工作领导小组会议，对新冠肺炎疫情防控期间的社会治理工作进行安排部署，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用。各级政府将疫情防控期间人民群众的关注点转变为工作的着力点，切实在保障人民群众生命安全和身体健康、引导社会正面舆论、进行社会心理疏导等方面下功夫，发挥政府在社会治理中的重要作用。
2.市场主体、社会组织发挥积极作用
疫情防控期间，许多企业、公司、商会等向疫情严重的地区捐款、捐物，并为地方开展疫情防控提供资金支持。同时，许多社会组织还向人民群众发放防控疫情宣传手册，为困难家庭和对象提供采买、看护等关怀服务。
3.广大群众积极参与疫情防控
很多市民作为义务网格员、志愿者参与排查社区的人员情况，防止疫情扩散，维护社区秩序，保障人民安居。
1.具有共同的价值目标
在新冠肺炎疫情防控的过程中，各个社会治理主体虽然所处位置不同，参与动机不同，但具有共同的价值目标，即保障人民利益，保持社会稳定，正是有了共同的价值目标，才促成了集体的行动，构建了多元共治的格局。
2.主体参与意愿增强
公共部门、非政府组织等不同主体均参与到疫情防控当中，特别是一些非政府组织的参与意愿增强，通过发挥自身优势和力量，促成社会治理目标的实现。除此之外，不同治理主体之间通过线上线下相结合的方式进行交流沟通，增进面对面对话，为疫情防控提供了多元服务和有益支持。
1.坚持党建引领，发挥党员作用
在医护人员、公安民警、社区工作者、下沉干部等群体中，党员都率先示范、坚守岗位、冲锋在前，为普通群众树立了好的榜样，为抗击疫情提供了人员保障。
2.创新社会治理模式，激发群众参与热情
许多居民小区通过“街道办 + 物管 + 业委会 + 楼委会 + 业主”的“小区 +”治理模式来防控疫情。通过缩小治理单元、优化治理空间、突出治理重点，发挥主体作用，激发群众参与疫情防控的主动性和能动性。
3.运用现代技术，发挥科技支撑作用
一方面，一些地方探索了“公安 + 公司”的模式，通过“闭环式”精准处置路径着力构建一条人防、物防与技防相结合的智慧化疫情防线。另一方面，各地充分运用微信、微博、QQ 等现代通信技术，严把小区、公共场所等疫情防控的“第一关入口”，通过线上平台为居民提供了意愿诉求、现实需求的表达渠道，通过官方网站、官方微博等公布相关部门、组织的疫情防控动态、措施等，让群众能够及时准确地掌握信息。通过豫事办、i许昌等APP开展便民生活服务，通过场所码、行程卡、核酸检测等实现一场所一码、一人一码，构筑疫情防控电子围栏。
抗击疫情过程中，基层作为联防联控、群防群治的第一线，发挥了关键作用，充分彰显了我国国家治理体系中的制度优势和强大的社会动员能力，但在基层治理方面，也暴露出一些短板和不足。
1.工作力量不足
当前，我国社区工作人员一般在20人以内，而社区作为抗疫主战场之一，一肩担“行政任务”，一肩担“社会服务”，需要布控的工作点多、面广、量大，包括统计数据上报、日常防控情况反馈等行政事务，还包括各类疫情防控会议、进出人员信息汇总、高频监测和消杀，入户排查和定点随访，健康教育和宣传，对发热人群、疑似人群、隔离人群、救治人群的“分级分诊”等。工作量远超出社区承载能力。
2.资源调控能力不强
由于平时疏于横向关系的建构，当重大疫情来袭时，社区无法在短时间内驾轻就熟地去链接企业、基金会、驻区单位等资源。而对于某些有能力协调横向资源的下沉党员干部、志愿者、社会组织乃至物业，一些社区反而“不会用”、“用不好”。
3.执行落实不到位
从落实区域化、网格化、全覆盖的基层党组织的要求来看，个别小区出入口及路口卡点、检测点、服务站在条件允许的情况下没有成立疫情防控临时党支部。从落实党员干部“双报到”制度来看，个别基层党组织在组织党员(包括在职党员、退休网格党员等)到社区报到、为群众服务的工作中没有做到全面覆盖、应到尽到。从落实具体防控工作要求来看，个别基层党组织及时有效应对的能力不足，存在“上有政策、下有对策”的情况，排查防控区域及基本信息或不全面、不到位，或“无效重复”，执行防控措施“走过场”、“机械落实”，因地制宜的创新举措较少等。
4.服务群众的综合能力不强
疫情防控中的人文关怀以及对特殊人群的针对性服务较少，即便有也多集中在满足日常基本生活层面，服务意识存在局限、服务方式较为简单、服务种类较为单一、品质化的深度服务较缺乏。同时，疫情防控期间引导群众在突发公共事件中安全自救和互救的意识和能力不足，引导效果不明显。
一是自治意识和能力不足，疫情防控中，存在社会自治组织一味等决策、机械执行命令、困难问题上交等现象，自治的职能和作用没有充分发挥。二是社会组织专业化水平不达标，主要表现在社工队伍的专业性方面。目前，各社区每年都在招聘专业社工，并且鼓励社区工作人员报考《社会工作者国家职业资格证书》和《社会工作者职业水平证书》，但总体上专业社工数量不足、结构不优、素质有待提高，特别是在提供社会救助、社区服务、就业援助等方面的能力和水平较为有限。三是社会组织参与社会治理的机制、平台、渠道、运行等方面存在不完善、不规范、不常态等问题。
疫情以来，各地均采取了小区封闭管理、部分人员居家隔离等带有强制性的管控措施，对实行专业化物业管理的住宅小区，街道社区一般都会交由物业服务企业具体实施。物业服务企业的管理权限来自于物业服务合同约定，街道社区未经业主大会、业主委员会，直接向物业服务企业下达的工作指令，在执行过程中容易造成居民业主对物业服务企业的质疑，从而产生不必要的争议。同时，作为此次公共卫生事件的防控一线，物业服务企业员工之前普遍未接受过卫生防疫部门对防疫消杀、隔离管理、自身防护等方面的专业培训，仓促上阵，暴露出应急处理专业知识缺乏、防疫能力不足等问题，需要相关部门进一步加强规范和指导。
1.社会工作参与应对突发事件的政策机制不健全
现行应急管理相关法律法规并未对社会工作的功能和地位予以明确，导致社会工作很难以专业者的身份实质性地参与到应急处置工作中去。一是没有被当作专业力量，而是与志愿者队伍混编，提供非专业服务；二是线上服务方案常遭遇社区的否定或消极配合，很难展开实质性工作。同时，也存在着社会组织与其他参与主体的对接不及时、沟通不到位的问题。
2.社会工作专业化服务水平有待提高
应对突发事件的知识准备和实务经验有限。如，医务社会工作力量薄弱，公共卫生领域涉足较少；在现场的社会工作实务受到限制，非在场的介入能力严重不足；临时开发的线上项目，在参与性、有序性和环境氛围等方面的不确定因素较多，许多社会工作者感到无从下手去展开工作或工作成效不明显。
我国现行志愿服务体制是中央文明办统筹指导、民政部具体推进、共青团中央配合。在基层实践中，志愿服务多由街道社区主导，以行政指令和单位摊派的形式推动展开，带有较强的目的性和一定的强制性，虽然能在短时间内催生足够数量的志愿者，但无法转化为长效机制。随着复工复产复学，应急志愿者不断退出，新志愿者的招募和培训都存在困难，志愿者普遍缺乏防护物资和岗前培训，蕴含健康风险难以应对常态化防控管理的需要。
在疫情防控中，广大群众及社会自治组织多表现为对政策的“被动接受”；同时也存在只享受“权利人”权利、忽视履行“义务人”义务的现象，如普通群众参与社区志愿者服务工作的人数比例较低，一些群众以个人利益受限或受损为由拒绝协助配合疫情防控工作等。由于行政主体责任不明、政府授权不明，容易引起公众的“权力质疑”。典型的表现为疫情防控中下沉干部、志愿者、网格长、楼栋长等行使特殊时期“协管”职能时，被群众无视或质疑“没资格”；在群众不服从管理时，基层社会组织也没有合法合规的约束或惩戒权力，从而出现“破窗效应”，导致防控一线人员既受累又受气。
党的十九届四中全会《决定》提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，从这一总体要求出发，提升基层治理能力，应坚持共建共治共享原则，构建多元参与的基层治理新格局，以系统科学的运行机制，推行精准治理模式。
1. 加速社区工作者队伍专业化步伐。
社区工作工作琐碎辛苦且平均薪资待遇水平低下，人员管理上既缺乏统一规范的管理制度、又缺乏稳定的职业晋升路径和系统的专业培训，普遍存在“能干的留不住、年轻的干不长”现象。为提升队伍水平，一是根据岗位特点、工作年限、受教育程度、相关专业水平等综合因素，建立社区工作者岗位等级序列。二是要培育社区工作者综合能力。社区工作者除了具备普适性的知识、技能和本领之外，更需要具备将街道、居委、物业、业委会、社工、社区社会组织、下沉干部、志愿者等多方力量和资源捏拢在一起的综合能力。三是提供常态化培训，建立社区工作者职业资格认证制度，推进社区工作者职业水平考试，鼓励和引导社区工作者走职业化、专业化道路，增强社区工作者的履职本领和能力。
2.加强社会组织专业管理队伍建设
一是强化业务能力，包括了解社会组织相关法律法规，懂得团队建设、项目运作、财务管理、社会筹资等方面常识。二是加强协作能力，构建基于核心业务的资源网络，包括政府、服务对象、上下游供应链、合作伙伴等。三是加强特定领域的专业知识技能，提升社会组织参与应急管理的服务能力。
3.加强社会工作专业人才队伍建设
一是提供继续教育、职业培训、在职学习渠道，使现有的非专业的社会工作人力能够提高知识水平。二是实行“通专结合、发展精专”人才培养策略，促进医务、学校、救灾、青少年事务等特殊领域社会工作发展。三是健全政府购买社会工作服务机制，推进基层社会工作服务站点建设，提升社会工作服务的质量和效果。
4.加强志愿者队伍的专业化能力建设
一是培育专业救援人才，不仅要在政策层面给予重视，也要在资金支持、物质激励方面提供保障。二是构建完整的志愿服务教育体系，开设从小学到大学的志愿服务体验学习课程。三是针对特殊项目，结合服务需求、资源状况、志愿者意向等，科学制定招募程序，优化志愿活动岗前培训机制。
现代信息科技与基层社会治理深度融合，为信息采集、形势研判、指挥调度、服务供给、评价反馈等方面提供了科技支撑，这不仅要求夯实硬件基础，更要增强基层治理主体的信息意识和数据能力。
1. 加快建设智慧社区
一是建立数据中心，持续优化升级云平台、移动端应用等信息技术手段，开发并推广升级面向老人、农村人口使用的 TV 终端、小程序，推动物资采购、养老服务、物业管理等实现“网上办”“掌上办”。二是推动数字政府与数字社区融合，统一工作流程，实现政务服务系统（受理、审批）- 网格化系统（巡查核查）- 监管系统（执法整治）-服务系统（主动上门服务）数据互通与执行管理双闭环。
2. 提升社会工作和志愿服务信息化水平
一是推动建立统一的社会工作信息平台；建立社会工作者应急响应分级数据库，方便及时组织开展服务。二是搭建志愿服务供求信息平台，借力网络采集与分析信息、确定服务对象、规划服务项目；提升手机 APP 等移动信息平台便捷性，吸引更多社会大众尤其是年轻人参与志愿服务。
加快修订《居民委员会组织法》，适时研究制定《城乡社区治理促进法》，引导制定社区章程、业主公约等，为基层组织提供应急预案的指引模板、应急操作的基本程序，将培训演练及应急物资储备纳入基层组织职责范围。
1.加强社会参与社会治理的制度化建设
应结合社会治理重心下移后人、物、权、责的重构，对社区在疫情防控中的职能和权责加以明确，使社区参与公共危机治理机制规范化、制度化。以社区“两委”为依托，加强相关法制建设，完善社区参与公共危机治理联动机制。在不断加强社区网格化管理系统建设的基础上，依托社区“两委”特别是强化社区党组织的统筹协调功能，充分发挥基层党员作用，明确社区“两委”在公共危机治理机制中的组织责任，增强社区的组织动员能力，保障政社、政民、社民之间沟通顺畅，完善公共危机治理联动机制。
2.加快推进社会工作法制建设
从立法层面明确社会工作者的参与社区治理的方式和渠道，确保社会工作参与应对重大突发事件有可依、有章可循。
3.建立健全志愿服务法律保障
一是明确志愿服务组织的法律地位、职责任务、活动领域和参与方式，以及未经组织的民间志愿者的认定程序和保护措施；完善政策激励机制。二是加快出台《志愿服务激励嘉许办法》，对表现突出的个人和组织给予表彰，推进志愿保险广覆盖、常态化，明确志愿者补贴渠道和标准。
（作者分别系许昌职业技术学院财经学院教师，许昌职业技术学院党委办公室副主任、讲师，许昌职业技术学院财经学院教师、助教，许昌职业技术学院教师、助教，许昌职业技术学院教师、教授）
