第一部分 绪论
1.背景及意义
自2019年新冠肺炎爆发至2022年9月30日，许昌经历了6次新冠疫情。新冠肺炎疫情是一次危机，更是对许昌市治理体系和治理能力的一次大考。许昌市需要总结经验、吸取教训，提高许昌市应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。通过总结许昌市防控疫情积累的特色鲜明的治理经验与治理效能，为许昌市公共卫生治理提供理论支持和政策依据，对许昌市公共卫生治理体系和治理能力建设具有深远意义。
2.研究综述
在加快恢复社会生产生活秩序的背景下，在许昌市委统一领导下，如何持续提升许昌市公共卫生治理能力，共同助力常态化疫情防控？本研究通过走访调研、发放调查问卷、专家访谈、官方网站、大数据理论分析等途径，获取国家及许昌卫生行政主管部门官方数据以及一线资料，本着学先进、补短板、堵漏洞、强弱项的原则，不断强化战略思维、辩证思维，准确识变、科学应变、主动求变，总结许昌市重大公共卫生治理的经验与问题，并提出建设性意见，从而完善许昌市常态化、精准化防控措施，严防疫情反弹，强化公共卫生治理体系和治理能力入手，构建公共卫生应急治理体系，提出突发公共卫生事件应对策略，为维护人民健康和生命安全，实现“健康中国2030目标”提供坚实支撑。
第二部分 摸清许昌市新型冠状病毒疫情和公共卫生治理现状
1. 许昌市新型冠状病毒疫情现状调查
1.1许昌市历次疫情确诊情况（截止2022年9月30日）
2020年1月26日-2月18日，许昌市首次新冠肺炎疫情共报告阳性感染者41例，其中确诊病例39例，无症状感染者2例。
2021年8月5日中心城区新冠疫情报告确诊病例1例。此外2021年另报告境外输入阳性感染者6例（均点对点闭环转运），其中确诊病例1例，无症状感染者5例。
2022年禹州市0103新冠疫情共报告确诊病例365例。
2022年禹州市4月5日-18日报告省外输入阳性感染者6例（均点对点闭环转运），其中确诊病例1例，无症状感染者3例，均系援建上海建筑工人。
2022年中心城区0503疫情共报告阳性感染者401例，其中确诊病例137例，无症状感染者264例。
2022年长葛市0518疫情共报告阳性感染者210例，确诊26例，无症状感染者184例。
1.2许昌市常态化疫情防控政策
坚持“外防输入，内防反弹”的总策略和“动态清零”总方针，积极落实“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”重要要求，立足于防、早、快、准、小，坚持常态常备、科学精准、防线前移、关口内置，从严从紧从实从细抓好常态化疫情防控工作，以最短时间、最小代价实现最佳防控效果，坚决守住长周期不发生规模性疫情底线。
一是立足于“防”，坚持外防输入、内防反弹。坚持人、物、环境“三链同防”，筑牢基层、数字防线，扎紧国际航班入豫、进口货物及国际邮件入豫、其他口岸经第三地入豫、高中低风险区流动入豫“四个口袋”，盯紧管住机场、铁路、公路、水路等路径，筑牢疫情输入屏障。二是立足于“早”，坚持关口内置，监测预警早发现早报告。认真落实早发现早报告要求，充分发挥哨点作用，增强监测预警灵敏性，切实做到多点触发，及时发现和报告新冠病毒感染者和聚集性疫情，及早采取防控措施，防止疫情扩散。三是立足于“快”，坚持动态清零，应急处置以快制快疫情发生后，立即激活指挥体系，迅速完成常态和应急机制转换，果断采取应急处置措施，第一时间圈住、封死、捞干、扑灭疫情。四是立足于“准”，坚持常态常备、科学精准。科学配备各方力量，预置队伍常态化运转，始终保持应急状态，统筹全市政策，形成系统、配套、协调、集成的防控能力。五是立足于“小”，坚持压实责任、强化支撑。优化指挥体系，压实四方责任，强化法律、信息、宣传支撑，做实演练培训，严格督导检查。坚持抓早抓小抓基础，以最小成本实现最大防控效果，以最小影响维护正常的生产生活秩序。
2.许昌市公共卫生治理条件现状调查
2.1基础设施投入情况
①全市二级及以上医院29家，二级及以上综合性医院 ICU 床位数403张，负压床位数53张，呼吸机426台，ECMO 2 台。全市二级及以上综合医院均设有预检分诊、发热门诊，设施符合三区两通道要求，挂号、收费、药房、候诊区、留观室均独立设置，发热门诊面积12278.94平方米；基层医疗卫生机构102家，编制床位4540张。②全市医疗机构（不含妇幼保健院）共有院前救护车130部（包括负压救护车24部），其中市本级22部（包括负压救护车6部）、县级103部（包括负压救护车18部）、乡镇5部，能够基本满足日常急救和应对较大及重大级别突发事件的需要。③市疾控中心业务用房总面积8588.48平方米，人均业务用房面积71.57㎡（带新入职19人，入职手续尚未办结）实验室面积3700.00㎡，实验用房占比43.08%；县疾控中心平均业务用房面积3747.99㎡，平均人均业务用房面积32.38㎡，平均实验室面积1191.60㎡，平均实验用房占比31.79%；业务用房面积超和实验室用房占比符合要求。④市疾控中心拥有各类仪器设备295台，其中A类仪器设备189台，较疾病预防控制中心建设标准（征求意见稿）附录 B中 A类地市级112类应达到192台少3台。县级疾控中心平均拥有仪器设备94台，平均拥有A类仪器设备55台，较疾病预防控制中心建设标准（征求意见稿）附录 B中 A类86台少11台。
2.2专业人才情况
一是市县专业人才少。①全市疾控机构现有专业技术人员378人占比仅有50.53%，其中市本级82人占比60.29%，县级296人占比仅有48.37%；②全市疾控机构中级及以上专业技术人员258人占比仅有34.49%，其中市本级63人占比46.32%，县级195人占比仅有31.86%，比例均达不到省卫健委、省委编办等四部门下发的《关于加强疾病预防控制机构队伍建设的意见》（豫卫发〔2020〕4号）文件要求，专业技术人员比例不低于岗位总量的85%，其中长葛市、襄城县、建安区、魏都区的问题尤为突出，比例均在50%以下，专业技术人员缺乏严重；③全市医学类专业技术人员355人占比仅有47.46%，其中市本级75人占比55.14%，县级280人占比仅有45.75%，均没有达到不得低于岗位总量70%的标准；二是镇办人员配备不够。全市镇办公共卫生人员编制842人，除长葛市、建安区外，其他县市区人员不足。在编人员中骨干医生、全科医生情况420人，除长葛市外，其他县市区人员匮乏，鄢陵县、建安区、示范区、东城区存在“人员偏多而人才不足”的结构性问题。三是乡村医生结构不合理。全市乡村医生5256人，村卫生室现有人员年龄分布在26—79岁之间，其中全市乡村医生35岁及以下人数109人偏少，存在年龄分布偏大情况。同时存在断层现象，魏都区不再审批新的乡村医生执业证书，现有人员系历史原因遗留，到龄后退回乡医证，不再执业；乡村医生本科人数133人占比2.53%，专科人数1123人，其他人数3963人；助理及以上职业资格人数1647人占比31.34%；基层医疗卫生机构编制人数4093人，在职职工5696人。
2.3应急物资储备投入情况
市疫情防控指挥部成立了由市工信局、市发改委、市商务局、市市场监管局、市农业农村局、市工信局、市卫生健康委、市财政局、市交通运输局、市公安局等单位组成的企业专班，负责落实疫情防控工作经费，统筹防控应急物资保障，保障疫情防控期间全市疫情防控物资的生产、储备和保供稳价工作，采用实物储备和协议储备相结合的方式，确保应急医疗物资供应稳定，满足需求。对医院和专业机构储备的应急医疗物资，进行周期性轮换，确保物资储备充足并能及时更新轮换。
2.4应急管理机制情况
①联防联控机制：成立市委书记任总指挥，市长任指挥长的新冠肺炎疫情防控指挥部，指挥部下设管控、流调、核酸检测、救治、专家指导、隔离、口岸、交通、市场保供和监管、群防群控、就医就诊保障、督导督查、舆论宣传、企业、教育、消毒消杀、医废垃圾处置、综合协调18个工作专班，由市领导担任组长，实行组长负责制。
市疫情防控指挥部下设“一办五部”，分别为指挥部办公室、哨点信息部、“四个口袋”管控部、卫生防控部、社会管控指导部、信息系统平台及技术保障部。指挥部办公室和各部组成人员在指挥部办公室（市卫生健康委）集中办公，密切联系指挥部各应急工作专班开展工作，人员由相关单位选派，根据需要适时调整成员单位、增派工作人员，“一办五部”组成人员专职从事疫情防控工作，不再参与原单位工作，时间至少一年。指挥部办公室实行AB班运行机制和分析研判机制。日常值守实行AB角、两班制，落实全天候全要素值守。C班为综合分析研判专班，对全球、全国、全省、我市疫情形势进行分析研判，做到日分析、日研判，第一时间为市委、市政府提供决策建议。
②疫情防控知识培训情况：市疫情防控指挥部组织开展了多轮次、多层级、全覆盖的培训，培训对象覆盖从事疫情防控工作的各级党政领导干部、专业技术人员和疫情防控工作人员。采取线上与线下相结合、专业与综合相结合的方式，根据需要确定相应的培训对象范围，围绕疫情防控、经验交流、应急处置、常态化关键措施、数字防控等开展专题培训，并有针对性地开展精细化、实操化、具体化培训。组织教育、工业和信息化、民政、交通运输、商务、文化旅游、卫生健康、住建、铁路等主要行业部门深入开展行业疫情防控培训。广泛开展疫情防控宣传教育工作，采用线上线下相结合的方式营造浓厚氛围，充分利用微信公众号、视频号等新媒体和电视、广播、报纸等传统途径，科普疫情防控知识，利用宣传车、大喇叭等深入农村基层，开展科普宣传。
③应急医疗物资保障机制：市疫情防控指挥部成立了由市工信局、市发改委、市商务局、市市场监管局、市农业农村局、市工信局、市卫生健康委、市财政局、市交通运输局、市公安局等单位组成的企业专班，负责落实疫情防控工作经费，统筹防控应急物资保障，保障疫情防控期间全市疫情防控物资的生产、储备和保供稳价工作，采用实物储备和协议储备相结合的方式，确保应急医疗物资供应稳定，满足需求。对医院和专业机构储备的应急医疗物资，进行周期性轮换，确保物资储备充足并能及时更新轮换。
第三部分 许昌市公共卫生治理存在的问题及对策
1.问题
一是法律制度规定落实需加强。现有的《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等有关法律、法规、预案、标准规定的工作程序落实需加强，对如何开展应急响应缺乏可操作性的规定。不少地方依法应急意识缺乏、履职不到位、对现有法律法规执法不严、对应急预案的培训演练抓得不实。二是综合应急管理体系与公共卫生专项应急管理体系需有机结合。应急管理部对应急的综合协调职能较弱，对卫生应急的综合保障能力不足，在公共卫生联防联控机制中没有发挥综合性应急管理作用，“总”与“分”的关系有待理顺。三是应急管理链条各环节需整合。突发公共卫生事件医疗救治能力不足，防范与救治两方面力量没有整合，“防”与“救”的关系需进一步理顺。疫情研判、决策制定、协同实施、应急沟通等全链条工作衔接性、及时性需加强，数据、决策、指挥、救援、保障等环节间缺乏互动。四是卫生应急技术支撑能力不足。疾控系统骨干人才流失严重，缺乏专业化突发公共卫生事件应急人才，部分卫生应急管理人员履职能力不强。财政投入结构失衡导致公共卫生医疗资源相对紧张，软硬件保障与突发公共卫生事件救治需求不匹配。五是应急物资保障不完善。应急物资储备缺乏统一规划、统一管理、统一调配，物资保障信息共享不充分、应急物资分配效率不高。有关机构缺乏有效使用社会资源、使用捐赠款物的能力。六是基层应急能力弱、基础薄。乡镇（街道）基层一线卫生应急工作严重缺乏人员和装备，应急能力薄弱。公众的公共卫生素养不高，公众参与应急管理的社会化程度低。
2.对策与建议
2.1强化公共卫生治理体系的顶层设计
切实贯彻“以人民健康为中心”的思想，坚持将“以治疗为中心”转向“以健康为中心”，进行公共卫生治理体系的顶层设计。一是加强党的领导，优化布局。整合国家层面的公共卫生相关职能和机构，统一领导、统一部署、统一指挥、统筹协调，本着“责任与权力相对等、权力与资源相匹配”的原则，通过建立疾病预防控制体系、重大疫情救治体系和常规医疗服务体系等全链条防控救治环节的协同机制，实现医疗机构和疾病预防控制机构信息互通共享；二是统一目标，加强协调。通过统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金的使用，完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法等措施，统合公共卫生、医疗服务、医疗保障、医疗救助、食品药品监管等领域的行政管理职能，从制度上做到目标统一，行动协调，工作高效。三是出台完善设立相关标准，加强顶层指导。推进县级疾控中心标准化建设，加强基础设施和信息化建设，完善设备配置，提高基础设施现代化水平；加强传染病区、重症监护病区建设，改善感染、呼吸、重症等专科设施条件；推进乡镇卫生院、社区卫生服务中心、公有产权村卫生室标准化建设和发热门诊（哨点诊室）建设；出台公共卫生应急物资保障体系实施方案，尽早形成应急物质储备品种、规模、结构的统一标准，包括医药储备需求目录，疫情、灾情和突发公共事件所需药品（西药和生物制剂、中成药和中药饮片）、医疗设备、防护、消杀（药剂、器械）、诊断（试剂、用品）、疫苗、血液制品及化学、放射事故处理药品和装备等医用物资相关品种、规模等。四是强化重大疫情应急指挥机制。要建立集中统一高效的领导指挥体系，健全和优化平战结合的联防联控机制，上下联动的疫情应对工作机制，将地方党委政府的治理优势和国家专业部门的技术优势更好地结合起来。做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决疫情第一线问题。强化部门间和区域联防联控协调机制。加强针对管理人员、专业人员和社会公众的重大疫情应对培训和演练，健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制，提升重大疫情应急响应能力。
2.2推动公共卫生治理法制化进程
加强立法立规，实行最严格的法治管理。这次疫情暴露了我国公共卫生法治建设的问题。应当结合这些突出问题，借鉴国外法治建设经验，重新审视我国公共卫生管理方面的法律制度体系，一是修订原有法规条例。抓紧修订《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急管理条例》，积极配合生物安全立法，抓紧修订公共卫生管理相关部门规章，构建体系完备、相互衔接、运行高效的公共卫生法律体系。二是健全突发急性传染病大流行应对预案体系。提高预案的针对性、可操作性，完善应急物资储备与保障、生产生活生命线保障、科研攻关等关键点专项子预案。三是要用好法律武器。加强法律适用，用足用好现有法律武器，提升公共卫生和重大疫情防控法治化水平。加大执法力度，依法严厉打击各类违法犯罪行为，健全执法监督机制，从源头上防控重大公共卫生风险。
2.3构建责权明确，上下联动，多元共治的公共卫生基层治理格局
此次疫情防控可以看出，治理的有效性遵循了从政府单一行政管理模式向社会共治的复合模式发展的实践逻辑。所以，应不断培育多元共治意识，鼓励公民参与政府管理，形成政府主导、社会参与、各显其能的治理格局。建立横纵两个维度，宏观、中观和微观三个层次的多元共治局面，通过整合资源、融合服务、构建网络等机制，形成责权明确、上下联动的网格化治理体系，成为公共卫生治理格局的合理选择。横向维度上，建立和完善权责清单制度，明确各主体的责权、沟通渠道和参与方式，完善跨部门、跨区域管理协调和有效调动居民、社会组织、驻许单位的机制；纵向维度上，建立统一指挥、“平战结合”、反应迅速、上下联动的治理框架，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力。宏观层面上，以国家和政府为主导，提供法律和政策指导，顶层设计；中观层面上，以社区和社会组织为载体，精准施策、靶向施治；微观层面上，以个体和家庭健康管理为基点，筑牢疾病控制和健康管理的第一道防线。
2.4加强干部队伍思想能力作风建设，绷紧常态化疫情防控这根弦
深入学习贯彻习近平总书记关于疫情防控的重要讲话精神及我省有关要求，进一步提高政治站位，充分认识疫情防控的长期性，克服麻痹松懈思想。要持续落实“外防输入、内防反弹”策略，抓紧抓实抓细常态化疫情防控工作，确保广大人民群众的生命安全和社会大局稳定。在抗击疫情斗争中少数干部表现的差距：“有的不敢担当、不愿负责，畏首畏尾，什么都等上面部署，不推就不动；有的疲疲沓沓、拖拖拉拉，情况弄不清、工作没思路；有的敷衍应付、作风飘浮，工作抓而不细、抓而不实，仍然在搞形式主义、官僚主义；有的百般推脱、左躲右闪，甚至临阵脱逃。这些都是对党对人民极端不负责任的，决不能容忍！必须坚决纠正！”解决这些问题，一要着力提高干部队伍的思想政治素质。通过思想教育，建立考核激励机制、处分淘汰机制，引导督促干部队伍始终树立以人民为中心的思想，敢担当，能作为，积极主动地干事创业。二要增强干部队伍的忧患意识。要使广大干部时刻保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐，既要高度警惕和防范自己所负责领域内的重大风险，也要密切关注全局性重大风险，第一时间提出意见和建议。三要提高干部队伍工作本领。要增强干部包括公共卫生管理能力等在内的综合能力和驾驭能力，学习掌握自己分管领域的专业知识，使自己成为内行领导。
2.5突出“平战结合”，健全公共卫生应急管理和重大疫情救治体系建设
2.5.1加大资金投入，完善医疗卫生基础设施
一是加强疾控机构建设。深化疾病预防体系改革，加大市县两级疾控机构业务用房和实验室能力投入建设，购置必要的仪器设备，提升检测能力，完善职能。二是强化重大疫情救治体系建设。加强市传染病医院建设，完善县级综合性医院传染病区规划布局，规范发热门诊，建成以市传染病医院为骨干、县级综合性医院感染科为支撑、基层医疗卫生机构为前哨的重大医疗救治体系，提升应对突发重大公共卫生事件的救治能力和水平。三是加大应急物资储备投入。尽快拨付市应急物资采购资金，科学测算应急物资需求，完善储备品种、规模，为应急处置行动提供保障。
2.5.2加强队伍建设，提升业务能力水平
一是加大人才招引管理。加大公开招聘力度，充实市县疾控机构及镇办卫生医疗机构人员，特别是偏远地区镇办人员。对在防疫一线工作的医务人员在职称评审、岗位晋升、业务培训等方面给予倾斜。二是立足长远，培养一支综合型的基层卫生公共人才队伍。依托我市境内医学院校，增设高校公共卫生学院，培养基层公共卫生综合人才。就近为当地培养一批既懂得公共卫生，又懂得系统防疫、应急响应的综合性公共卫生人才队伍。按照“村来村去”的原则，进行定向培养，解决村医结构性问题。三是强化培训学习。进一步推进县、镇、村三级卫生服务一体化管理，加强技术指导，实现服务能力同步提升。鼓励县、镇办医务人员到上一级医疗机构进修培训，提高业务能力。建议将着眼于补齐基层公共卫生服务体系短板。比如说全科医学的培训当中，我们要加强对公共卫生基层人才的传染病知识和能力提升的培训，把基层的这部分人才留下来，让基层医疗一线的守门人留在基层。
2.5.3强化重大疫情防控救治能力提升
一是建设重大疫情救治基地。依托地方医院建设重大疫情救治基地，加强传染病区、重症监护病区建设，改善感染、呼吸、重症等专科设施条件，提升公共卫生检验检测、科研和紧急医学救援能力，承担我市重症、危重症患者集中救治任务，提高重大疫情快速反应能力和救治能力。二是健全城市传染病救治网络。依托实力较强的综合医院建设传染病医院或相对独立的传染病区，加强传染病区、重症监护病区、中医药科室建设和设备配置，配套建设医疗废物和污水处置设施，强化相关物资储备，提高传染病检验检测能力、中西医综合防治能力。充分运用5G、区块链等技术，加快建设标准统一的地方医疗健康大数据中心，实现医疗健康领域信息集成、共享和分析应用，发挥健康大数据在疫情监测、病毒溯源、重点人群管理等方面的支撑作用。三是提升县级公立医院救治能力。每个县（市）县级医院建设公共卫生医学中心，改善传染病区、重症监护病区等基础设施条件，完善检验检测仪器设备、救治设备配置，提高县级医院传染病快速检测和诊治水平。四是加强基层防控能力建设。推进乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室标准化建设和发热门诊（哨点诊室）建设，强化基层机构在重大疫情防控救治中的基础作用。五是推进公共设施平战两用改造。借鉴方舱医院和人防工程改造经验，提高大型体育场馆、展览馆（会展中心）等公共设施建设标准，在相关设施新建或改建过程中充分考虑应急需求，预留相关接口和改造空间，使其具备能快速转化为救治和隔离场所的基本条件。
2.6后疫情时代提倡做“健康人”
在救治新冠肺炎病患没有特效药的情况下，许多专家指出，目前对于抗击新冠病毒最有用的“特效药”就是免疫力。无数次的抗疫经验也证明，人类的免疫系统是消灭邪恶病毒的无冕之王，人们需要内外兼修提高自身免疫力，做“健康人”。一是让中医药在公共卫生体系建设中发挥力量。建立中医药参与的公共卫生事件应急管理机构和机制，明确将中医纳入公共突发事件应急救治体系，明确中西医职责分工，发挥各自优势和作用，共同应对重大公共卫生事件，在中医系统内部完成独立的应急医疗队储备和疫病防治人员储备，挖掘整理经典中医药预防、救治、康复药方，收集筛选民间中药单验方和技术，推进中医药技术储备和研发生产。二是通过加强体育运动提高免疫力。推进体育健康项目，推动形成老、中、少协调开展的体育锻炼项目，打造家庭体育文化。同时，培育“康养+体育”这一产业融合点，丰富体育健康产品供给，推动医疗、养老、养生与体育融合发展。三是严格做好个人防护。个人是自身健康第一责任人，应当严格遵守所在地疫情防控规定，做好个人防护，规范佩戴口罩，主动配合落实疫苗接种、测温扫码、流行病学调查、核酸检测、健康监测、隔离管控、治疗等疫情防控措施，如实提供相关情况，不信谣、不传谣、不造谣。四是加大新冠病毒疫苗接种。大力宣传力度，优化便民服务措施，合理增设临时接种点，鼓励符合接种条件的人员及时接种新冠病毒疫苗，做到应接尽接、应种尽种。五是要加强营养。多进食富含蛋白质的食物。如牛奶牛肉瘦肉鸡蛋等，多喝温开水，多吃新鲜的蔬菜和水果，劳逸结合，多晒太阳。六是保持良好的心态。要树立战胜疾病的信心，保证充足的睡眠，使体力得到恢复。
（作者分别系许昌职业技术学院讲师，许昌职业技术学院助教，许昌职业技术学院讲师，许昌职业技术学院讲师，许昌市卫生健康委员会疾病预防控制科科长）
