党的二十大报告指出，要深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，规范司法权力运行，强化对司法活动的制约监督，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，让人民群众从每一个司法案件中感受到公平正义。在以顾客（公民）为导向的政府法治绩效评估过程中，其测评模型的构建必须以公众利益为价值取向，在评估过程中注重维护和实现公众的权利和利益，并逐步扩大公众参与政府法治绩效评估的范围深度。政府法治绩效评估方法只是一种测量工具或手段、方式，更重要的是要在评估框架和模式以及价值理念上以公众为价值导向来构建政府法治绩效评估模型，推进新时代法治政府建设取得更大成绩。
一、政府法治绩效评估公众满意度测评方法的缘起
“顾客满意度指数”（ASCI）是由美国密歇根大学商学院的国家质量研究中心和美国质量协会共同开发和组织实施的。最开始，这一活动完全是民间发起、民间自己筹资完成。后来，由于美国联邦政府认识到这一指数对于提升组织的服务质量、对于国家经济发展有很大帮助，于是政府开始给以这一活动以部分资金支持。该指数最开始只用于对在美国本土购买、由美国国内企业提供或在美国市场上占有相当份额的国外企业提供的产品和服务质量进行评价，后来又进一步开发了对政府部门提供的产品和服务的评价指数。
顾客满意度指数模型由顾客期望、感知质量、感知价值、顾客抱怨、顾客忠诚等五个变量或部分组成。其中顾客满意度是最终的目标诉求，而顾客期望、感知质量、感知价值是原因变量，顾客抱怨、顾客忠诚是结果变量。不过结构模型中6个结构变量都是不能够直接测量的潜变量，必须通过观测变量来测算而在实际的运行和实施中，对原结构模型进行了修改和完善，使其更加符合政府等公共部门的公共服务或公共产品的特征，以及政府是以公众为导向，且将顾客对企业的忠诚变为公众对政府的信任，形成修改后的顾客满意度指数结构模型。
其实施步骤通常包括识别顾客群体、建立顾客数据库、设计问卷、进行测量、公布指数的结果和对指数进行前后比较分析并充分利用调查结果等环节。通过美国政府公众满意度指数结构模型可以看出，此评估模型注重顾客的感知和期望，有效地回应了公众对绩效的期望和参与；同时各个结构和变量之间都存在着一定程度的逻辑联系，再加上第三方专业测评机构的组织测评，保证了绩效评估结果的客观公正精确。
二、政府法治绩效评估公众满意度测评模型的构建
政府法治绩效评估公众满意度测评模型的构建，除了要符合公众满意度测评模型的核心价值理念之外，还需要考虑平衡计分卡的绩效维度，以及法治建设的内容体系。政府法治建设有其特殊性，以及法治建设内容体系的系统性，因此要求政府绩效评估也应具有系统性特征，政府法治绩效评估亦应综合衡量政府法治建设的整体内容。对此指标体系开展评估，则需要通过调查问卷的方式采集数据，通过对法治建设调研问卷的数据分析，一方面可以得到公众对本地区法治建设的评价，另一方面可以分析调查问卷或测评指标体系的合理性和科学性，以在接下来的修正阶段对指标进行修改和完善。
同时考虑到政府法治建设仅仅是政府职能活动的一项内容，对其开展绩效评估需要充分考虑这一问题，同时又要把法治建设当做一项系统工程来对待，这也基本上是辩证法中整体与部分的辩证关系。因此在设计政府法治绩效评估的公众满意度测评框架和模型的过程中，并不是完全按照公众满意度测评模型来架构，而是将其核心理念蕴含在调查问卷之中，使其内在地镶嵌于调查问卷的结构中。
政府法治绩效评估体系研究调查问卷是在查阅和参考大量文献和调研访谈的基础上制定的。问卷设计主要包括三部分内容。第一部分是对政府法治建设内容现状的调查，讲法治建设分为公民普法、民主政治、法制建设、依法行政、公正司法等五个方面来调查，主要采用2极点和5极点的李克特量表来测评。第二部分是主要是公众对政府法治建设的情况的认知；第三部分主要是被调查者的基本情况，主要包括年龄、受教育程度、收入水平、职业等情况。
层次分析法首先要求把问题条理化、层次化，构造出一个有层次的结构模型。在这个模型下，复杂问题被分解为元素的组成部分。这些元素又按其属性及关系形成若干层次。上一层次的元素作为准则对下一层次有关元素起支配作用。本研究通过对问卷中Q2.5（您对本地区公民遵纪守法以及道德素养程度整体评价如何?）、Q4.5（您对本地民主政治建设完善程度的整体评价如何？）、Q6.5（您对本地政府法制建设和完善程度的整体评价如何？）、Q8.5（您对本地政府依法行政的整体评价如何？）、Q10.6（您对本地政府公正司法的完善程度的整体评价如何？）五个问题进行统计，以问卷中居民对各个问题的满意度判断统计出对每个因素的满意程度，将满意度分为五个等级，即很不满意、不太满意、一般、比较满意、很满意。从居民做出选择的频数来看，选取了其中三个不太满意、一般、比较满意进行层次分析。
只不过在本分析中，将第三层次的指标更换为满意度指标，着重测评公众对地方法治建设的主内容的满意度情况，以及法治的各项建设内容对法治建设整体的影响程度。此外还要构造两两比较判断矩阵，并通过常用数字1~9及其倒数作为标度。
三、政府法治绩效评估公众满意度测评方法的实证检验
本部分将对通过调查问卷获得的数据进行分析。本次调查共发当调查问卷2000份，获得有效调查问卷1906份，属于有效调查，并且属于大样本抽样调查。在此次调查中主要分三个区域开展调查，即对豫北、豫中、豫南地区开展的调查。其中受调查者中，豫南占据635份，约占33.3%；豫中占据643份，约占33.7%；豫北占据628份，约占33%。从调查问卷发放及回收的分布来看，此次调查基本上是均衡分布的，三个地区均占1/3左右。
在此部分的分析中，以问卷中居民对5个问题的满意度判断统计出对每个因素的满意程度，将满意度分为五个等级，即很不满意、不太满意、一般、比较满意、很满意。从居民做出选择的频数来看，选取其中三个不太满意、一般、比较满意进行层次分析。接下来对各个因素进行比率统计，作为层次分析中因素重要性设置的依据。比率分析主要是用于对两个变量值的比率变化进行描述分析。比率分析生成比率变量，并对该比率变量计算基本描述性统计量(如均值、中位数、标准差、全距等)，进而分析出比率变量的集中趋势和离散程度。
四、公众满意度测评方法的科学性与政府法治绩效评估方法选择
运用公众满意度测评方法，以公众满意为原则和导向对政府法治绩效开展绩效测评，能使公众充分表达对本地政府法治建设现状的评价状况和满意程度，从整体上对本地区的法治建设成效做出整体性评价。同时对法治建设的各项具体内容作出具体和有针对性的满意度评价，亦能使政府等公共部门明确法治建设过程中的短板。此外运用定量分析模型对数据开展分析，这在一定程度上保证了评估结果的科学性，能将主观评价与客观定量测评相结合。
一是公众满意度测评能使公众充分表达对本地区法治建设的成效的满意度，并能明确公众对本地区法治建设的感知和期望。给公众满意度是建立在公众感知、公众期望、公众信任、公众感知价值等维度上的一套测评结构和框架，这基本上保证了在指标设计上必须能明确反映出公众对这几项指标或理念的判定。根据公众感知到的本地区法治建设的状况和成效，能直观反映出公众对本地区法治建设的接受和认可程度。同时政府等公共部门亦能从公众的感知和行动来判别公众的需求和意愿，进而掌握在法治建设过程中工作的不足，发现法治建设的成效与公众的满意和需求之间的偏差，以此进一步完善法治建设机制和制度建设，提供使公众满意的法治建设服务，以使自身工作得到公众的认可，赢得公众的满意。
二是本研究着重吸收和借鉴了公众满意度测评方法的价值内核和理念，将其内化于指标体系之中，并在实际的调查问卷中结合法治建设的内容体系，作出相对性的设计。在本研究设计的调查问卷中，一方面遵循了公众满意度测评结构的理念，将公众感知、感知价值、公众期望、公众满意度等内话内化于各项法治建设内容所测评的指标体系中，另一方面又遵循了指标体系设计中的层次化和结构化的框架安排。使的最后的测评结果既能反映出公众对本地区建设的整体性评价和整体满意度，另一方面亦能反映出公众对本地区建设各项内容的满意度评价，亦能使建设部门明晰法治建设的短板。这从体系架构上将法治建设的整体与部分相统一了。
三是在公众满意度调查的基础上，能将主观评估方法与客观定量测评方法相统一。公众满意度测评主要采取的是公众主观的测评，能极大程度地调研出公众对本地区法治建设的满意度，是一种外在的“质”的评价。而在公众满意度调查的基础上，通过对采集到的数据的定量分析，采取定量分析模型和统计方法对数据和模型进行内在的效度的检验和验证，能在更大的程度上测量政府法治绩效测评体系、框架的内在质量以及指标间的相关性。
五、完善法治政府建设的对策与建议
法治政府建设作为一项系统工程，需要进行合理的统筹谋划，以法治政府建设的目标为导向，指导法治政府建设的各个方面。中央提出了建设法治政府的目标要求，法治政府建设不能只停留在目标中，需要依据党的路线方针要求，通过加强转变政府职能、深化行政执法体制改革、确保政府公开公正以及廉洁、诚信政府建设等具体路径来实现。
（一）加强转变政府职能
法治政府的建设是一项艰巨的任务。改革开放以来经济社会经历了不同的发展阶段，在各阶段建设目标的指引下，政府的职能侧重也是不同的，新时代法治政府的建设需要转变政府职能，从而准确有效地建设符合现阶段法治目标的法治政府体系。法治政府的建设，既需要科学设定政府职能，也需要建立法治决策体系和机制作为制度保障。没有决策法治化，那么法治政府的建设也就无从谈起。“政府的决策必须合法，不能够随意进行行政决策，从而达到权力制约、遏制腐败的目标的实现。”如何建设好法治决策体系和机制，应松年指出：“行政机关应当在法治、规则和程序的应有之意内，遵循‘行政公开’与‘行政参与’的程序理念，着手建立具有正当性的行政决策程序，进而创新行政管理理念、方式、方法等，从而更好更快的实现法治决策体系和机制的建立”。
转变政府职能，可从以下几个方面着手：
第一，制定重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。
第二，建立合法性审查机制。推行政府法律顾问制度，建立法律顾问团队，建立政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策上的建议权，在涉及重大问题的决策上，不只是听一家之言，而是要首先审查合法性，由专业人士对专业问题把关，从而从制度上保障决策的合法性。
第三，建立完善的责任追究制度。对于行政决策错误、决策延误等影响恶劣的情况，严格依法追究相应责任。
第四，建立完善权力清单制度。只有按照轻重缓急、先后有序，循序渐进、从粗到细，法律保留、程序正当的原则，遵循上下联动、内外有别，权责相称、权责一致，格式统一、形式固定的选择路径推进，从机构、职能、权限、程序、责任法定化等方面固化政府权力清单，才能够让权力清单制度迸发出强大的生命力和执行力。
（二）深化行政执法体制改革
其一是简政放权。在简政放权思想之下，对于不必要的执法主体进行消减，减轻财政负担，便于更好地服务于人民。对于人民关心的食品药品安全、环境保护、公共设施建设等关系国计民生的领域，更要想办法提高综合执法的效率，为广大人民群众提供便利。“在‘当减则减、当留则留’的原则的指引下，坚持放管结合、优化服务。在减什么政、放什么权、管什么事上，应当确立‘减市场规制之政，放过度集中之权，管健康安全之事’的理念。”
其二是规范自由裁量权。针对日常生活中出现的执法纠纷，依法执政要求行政主体在执法过程中，通过执法过程全记录，达到公开透明，杜绝违法违规现象的出现。在行政裁量过程中，“建立健全行政执法自由裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平”。
其三是要建立合理的奖惩机制。对于行政执法活动要有奖有惩，好的要积极鼓励，坏的要依法对不同情况进行不同处理，做到权责一致。其四是加强行政法与刑事法的衔接。在实践中，对于某一问题的处罚上会出现交叉、包容或者分离的情况，此时为了更好地解决问题，就需要行政与刑事两者的有效衔接。例如环境污染犯罪证据的认定上，就可能出现脱节，因此就需要两法衔接的理念的指引。十八届四中全会决定中关于“健全行政执法和刑事司法衔接机制，实现行政处罚和刑事诉讼无缝对接”，为深化执法体制改革指明了方向和重点。
深化行政执法体制改革，必须真抓实干，从严执行党的十八届四中全会有关规定的精神，从落实改革措施上下功夫。首先在深化行政执法体制改革的主体问题上，要切实做到精干执法队伍，明确执法重点，节约执法经费，落实执法任务；其次在程序问题上，要做到程序合法无瑕疵，执法过程经得起法律的审查，从而保证执法结果的质量和效果；再次，明确规定执法责任，对于执法过程中出现的错误和纰漏，必须追究相关违法人员的责任，做到严格执法；最后，应当注重执法创新，在实践中探索发现新的执法模式和成功经验，及时加以总结推广。
（三）确保行政行为公开公正
依法行政、建设法治政府要求行政行为必须公开公正，加强人民群众的监督，减少腐败问题的滋生，进而建立阳光透明的政府，更好地实现人民当家作主。党的十八大、十八届三中全会和四中全会明确将严格执法作为全面推进依法治国的基本要务。行政机关作为行政执法的主体，必须要依法执政，要在法律规定的范围内，依据法定程序来履行职能。坚决杜绝行政行为的延迟、乱作为、不作为，特别是在关系国计民生的领域，行政主体更要担负起自己的职责，切实为人民群众服务。
公开有利于制约公权力，有利于遏制腐败的滋生，使人民看得到政府的执政行为，从而增强对政府的信任。对于国计民生的重要事项更应该依法公开，让人民更好地了解自己所处政府的相关决策，了解自己关心的领域的信息，从而更好地开展生产劳动，进而更好地建设社会主义现代化国家。对此，马怀德在行政审批改革方面也提到：“经过充分公开信息，征求多方意见，专家参与论证，科学评估风险等程序，行政审批制度改革才能更加法治化、科学化、民主化，人民群众才能切实感受到行政审批制度改革和法治政府建设的成效”，即通过公开，让人民真切了解到行政审批制度，从而更好地参与到制度改革之中。
当前政府在行政公开领域做出了很大努力，2008年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国行政公开的一个里程碑和新起点。基于此，各政府机构和部门也相应制定了信息公开规定，将有关行政信息对外公开，如《国土资源部政府信息依申请公开工作暂行规定》《广东省信息公开条例》《上海市政府信息公开规定》《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》等。在政府行政行为公开领域，当前各级政府已经做出了巨大努力，取得了较大成效。但是在行政实践中，行政公开领域还存在较多问题，主要有关系到重大经济利益的行政行为不公开或不及时公开、个别领域个别地方政府暗箱操作、政府信息公开不及时、地方官员对行政公开存在着错误认知等，这些问题都需要在今后的行政法治化进程中逐步加以解决。
（四）建设廉洁政府
为加强廉政府建设，党和国家采取了多种措施。首先是加强党内监督机制，通过纪律检查委员会的卓有成效的工作，实现党的自身的净化机制；同时，强化党内法规的建设，先后出台了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内重要法规文件，明确规定了党员的高标准和管党治党的戒尺。党内法规制度体系的建设，是治理腐败问题的一个创新机制和重大步骤，表明了党对治理腐败问题的坚定决心，也为治理腐败问题提供了党内法规保证。在政府部门设置上，各级监察部门也发挥了重要的作用，检察院等机构在治理腐败方面也做出了巨大贡献。
但是腐败问题的解决不仅是事后法律制裁，还需要事前预防，因此廉洁政府建设就显得尤为重要。在此基础上，国家提出简政放权、公开政府信息、规范政府资源交易、加强对国企国资的监管，从而更好更有效地抑制腐败的滋生。这些措施对于治理腐败问题、建设廉洁政府都具有重要意义。例如简政放权，建立“权力清单”，采用清单管理的方式，使得行政审批能够真正为人民服务，便利人民，加强事中事后的监管，从而提高监管力度，保证执法廉洁、公正。在公共资金领域以及国资国企等腐败问题频发领域，依据公开透明的原则，加强监管，对所有使用财政资金的部门的预决算进行公开，在政府的公共资源的配置交易中采取招投标机制等。当然，对于事后腐败现象，也需要依据刑法等规定严格打击行政行为中的不正之风及腐败行为，严厉查处腐败贪污问题，特别是在关系到人民群众切身利益的方面，更要严格整治不良作风，力求做到干部清正、政府清廉、政治清明。
（五）建设诚信政府
诚信是社会主义核心价值观的重要内容，是公民基本道德规范，是社会主义市场经济的基础。政府诚信建设具有重要的作用，因此如何发挥政府诚信的示范作用就显得尤为重要。
政府诚信建设可以从两个方面加以规范。一方面，加强主观方面的政府诚信建设。对于政府工作人员，需要用马克思主义的政府观和诚信观以及社会主义核心价值观对其加强诚信教育，使诚信执政的观念深入行政行为，从而在具体的行政行为中时刻以诚信要求自己，时刻牢记诚信的行为准则。在行政工作人员中，领导干部在行政中具有领导、决策的作用，对于诚信政府的建设意义重大，因此更加需要对其加强诚信教育，不仅能够对其他工作人员起到模范带头作用，也能够在重大事项中实现政府诚信，使得决策更具有诚信意义。对于普通工作人员的诚信建设也要加强，把诚信作为工作人员晋升晋级的考核要素。“《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，要坚持德才兼备、以德为先原则。这里的‘德’首先体现在忠诚老实上。”
另一方面，好的政策不仅需要理念上的强化，也需要在制度上进行保障。具体可以通过以下措施来实施：一是法律法规保障。对于行政机构工作人员的不诚信行为依法惩处，追究行政责任，构成犯罪的追究刑事责任。二是制度保障。建立工作人员诚信“黑名单”制度，把行政机构工作人员在工作中的诚信状况与任用、晋升等结合起来，让政府工作人员确实感受到在工作中失信所带来的不便和后果，进而督促其诚信行政，从而更好地建设诚信政府。
（作者分别系许昌学院法学院副教授，许昌学院法学院讲师，许昌学院法学院讲师，许昌学院法学院讲师，许昌学院法学院讲师。）
