党的二十大报告中明确提出“要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。”当前，我国经济进入高质量发展阶段，营商环境的优化是推动经济高质量发展和支持市场经济健康发展的重要基石，更是企业生存发展的培育土壤。着力营造市场化、法治化、国际化营商环境对经济社会发展具有重要意义，要充分发挥其固根本、稳预期、利长远的保障作用，激发市场活力，提振发展信心，为经济运行持续回升向好提供有力支撑。
一、营商环境的定义、优化营商环境的意义以及开展营商环境评价的重要性
（一）营商环境的定义
世界银行发布了以中小企业为研究对象，以开办企业、劳动力监管、获得信贷、纳税、政府采购、合同执行、办理破产等为内容的《全球营商环境报告》，该报告认为狭义的营商环境是指企业在设立、经营、纳税、贸易活动、履行合约及关闭等方面遵循的政策法规所需要的时间和成本等条件；广义的营商环境是指对市场主体经营能够产生影响的各项因素的集合，是从企业开办、正常运营到关闭结束的整个生命周期内所面对的政治、经济、文化、自然环境等各种环境和流程的总和。
根据国务院2019年10月公布的《优化营商环境条例》中“营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”，将营商环境定义为市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。
（二）优化营商环境的意义
首先，优化营商环境是贯彻党中央和省委决策部署的政治要求。习近平总书记反复强调营商环境是市场经济的培育之土，也是实体经济发展的“生命线”。2021年3月全国“两会”通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出了“构建一流营商环境”的目标；2022年10月党的二十大报告提出要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境；2023年8月河南省委、省政府印发了《关于深化营商环境综合配套改革的意见》以及市场化、法治化、国际化三个专项方案，致力打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，以更优营商环境支撑高质量发展。
其次，优化营商环境是推动许昌市经济发展的迫切需要。营商环境是吸引企业投资的综合实力体现，是推动地区高质量发展与经济增长的直接动力。长期以来，许昌是民营经济相对活跃的地区，2018年民间投资占全市固定资产投资的比重达到90%左右；但是自2022年以来，民间投资比重下降至75%左右，民间投资增速也呈现低位徘徊状态；尤其是在多轮疫情的冲击下，全市主要经济指标出现断崖式下滑，GDP、规模以上工业增加值、固定资产投资、社会消费品零售总额等经济指标低位运行，总需求持续下降。
最后，优化营商环境是激发市场主体活力的动力源泉。企业是最主要的市场主体，企业的本质就是追求利润最大化，良好的营商环境可以为企业的生存经营和发展壮大提供便利的资金支持、优质的人力资本等要素资本，进而提高企业经济效益水平。同时，营商环境的优劣是直接影响企业到本地投资的重要因素，是招商引资的“晴雨表”。打造真正使企业满意的营商环境，就是要聚焦市场主体需求，充分激发市场主体活力，集聚本地与外地资源要素，提高资源配置效率。
（三）开展营商环境评价的重要性
营商环境评价是营商环境的“指南针”。营商环境评价的实践充分表明，开展营商环境评价不仅是厘清营商环境现状与改革成效的准确判断，也是推进营商环境持续优化与改善的重要抓手。建立健全的营商环境指标体系及配套评价机制，并以此开展营商环境评价，是认清本地区经济发展状况、识别阻碍经济发展短板、找足本市与标杆城市差距的重要前提。以评促改、以评促优是优化营商环境的有效支撑，能有效降低交易成本，对推动举措有效发力、找准痛点激发活力具有重大意义。
二、营商环境指标评价体系
目前，在国际层面，最具影响力与权威性的营商环境评价体系是世界银行的营商环境报告中所采用的营商环境评价体系。
在国内层面，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济的深刻变化需要更多运用市场化、法治化手段来应对复杂多变的市场环境和困难挑战，因此我国的营商环境指标评价体系借鉴了国际做法和自身积累经验，立足中国国情，聚焦企业生产经营过程的高频事项，以转变政府职能、完善行政手段、提升行政效能、激发市场主体活力为重点，构建了具有中国特色、国际可比的营商环境指标评价体系，并引入独立客观的第三方进行评估。在省级层面，河南省以地方经济社会发展特点为出发点，在中国营商环境指标评价体系的基础上扩展构建了河南省营商环境指标评价体系；相应地，许昌市在河南省营商环境指标评价体系的基础上，根据本地实际经济状况，形成了许昌市的营商环境指标评价体系。
（一）世界银行营商环境指标评价体系
世界银行的营商环境指标评价体系按照企业全生命周期分为三个维度：开办企业、经营企业和关闭企业。其中开办企业维度包含市场准入、获取经营场所；经营企业维度包含市政公共基础设施报装、雇佣员工、获取金融服务、国际贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争；关闭企业维度仅有一个指标，即办理破产指标。
（二）中国营商环境指标评价体系
我国在世界银行评价体系的基础上增加了具有中国特色的指标：获得用水用气、招标投标、政务服务、知识产权保护和运用、市场监管、包容普惠创新。同时，该指标体系更加细化和突显了企业生命周期链条的全过程和多维度，可以更好地反应营商环境的投资吸引力、监管与服务。
具体来说，我国的营商环境指标评价体系从企业全生命周期链条和城市高质量发展的不同视角，按照市场准入、投资建设、融资信贷、生产运营、退出市场这五个阶段，共设置了18个指标，包括开办企业、劳动力市场监管、办理建筑许可、政府采购、招标投标、获得电力、获得用水用气、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、知识产权保护与运用、跨境贸易、纳税、执行合同、办理破产、市场监管、政务服务、包容普惠创新。其中，前15个指标是以企业全生命周期链条和阶段为视角，着眼于评估“放管服效”改革措施落实情况与效果，重点关注市场主体的综合满意度与获得感；后3个指标是以城市高质量发展为视角，主要评估市场主体对政府监管、信用体系建设、“互联网+政务服务”、生产要素自由流动、企业创新活力、市场开放度等多领域，着力营造公平、透明的法治化营商环境。
（三）河南省营商环境指标评价体系
河南省营商环境指标评价体系共有21个一级指标：开办企业、办理建筑许可、获得电力、获得用气、获得用水、登记财产、纳税、跨境贸易、办理破产、获得信贷、执行合同、劳动力市场监管、政府采购、招标投标、政务服务、知识产权创造、保护和运用、市场监管、包容普惠创新、企业权益保护、信用环境。
（四）许昌市营商环境指标评价体系
许昌市的营商环境指标与河南省的指标基本一致，除了“包容普惠创新”指标下设置了7个二级指标（创新创业活跃度、人才流动便利度、市场开放度、基本公共服务群众满意度、蓝天碧水净土森林覆盖面、综合立体交通指数、产业链和产业集群指数）。这7个二级指标视同一级指标管理。
三、许昌市优化营商环境所作的努力及存在的重点难点问题
许昌市为优化本市营商环境作出了大量努力，比如，全省首创“吐槽大会”制度，召开营商环境“吐槽大会”，与企业代表面对面交流，听取企业诉求和呼声，建立企业反映营商环境领域问题台账，明确责任单位，压实整改责任，督促问题解决，以点带面解决了一批损害营商环境的问题；健全违法案件处理机制，2022年1月我市出台了《许昌市营商环境违法案件调查处理暂行办法（试行）》，对投诉举报处理工作的受理范围、办理程序、办理时限等进行了明确规定，为维护市场主体合法权益提供了制度依据；强力推进“有诉即办”，2023年2月出台了《优化营商环境“有诉即办”工作实施方案》，建立许昌市营商环境投诉平台，6月在市民之家开通营商环境投诉举报线下服务窗口，现场受理、转办市场主体在营商环境方面的投诉举报和意见建议，真正打通服务企业群众“最后一公里”；推广“胖东来式”政务服务，积极转变服务理念，从“机械执法”向“精细化服务”转变，持续提升政务服务水平和质量……
然而，从河南省营商环境评价的排名来看，我市营商环境在全省的排名是逐年下降的。自2019年开始，河南省发改委聘请第三方机构对我省开展上年度（2018年度）营商环境评价，2019年和2020年评价对象为河南省18个地级市，2021年、2022年评价对象为河南省18个地级市及其所辖县（市、区）和国家级功能区。2018年度我市得分为71.39分，居全省第4位；2019年度我市得分为80.53分，居全省第5位；2020年度我市得分为83.22分，居全省第9位；2021年度我市得分为87.21分，居全省第10位。出现这种情况正是由于各参评城市均意识到“营商环境没有最好，只有更好”，充分发挥“鲶鱼效应”，对标对表先进城市，互相借鉴营商环境优化提升的好经验、好做法、好案例，积极打造营商环境领域创新亮点，不断增快改革节奏，导致各市在营商环境评价中呈现出你追我赶、不相上下的竞争新局面。营商环境领域举措的改革与创新犹如竞争激烈的“争夺赛”，逆水行舟，不进则退，“慢进”就是退步。
面对我市营商环境排名逐年下降的评价结果，凸显出我市营商环境存在亟需化解的重点难点问题，主要有以下几个方面：
（一）政策执行落地存在偏差
国务院于2019年10月发布《优化营商环境条例》，自2020年1月1日起施行。随后各省根据《优化营商环境条例》和相关法律法规制定了本省的优化营商环境条例，《河南省优化营商环境条例》经河南省人民代表大会常务委员会于2020年11月28日审议通过，自2021年1月1日起施行，内容包含总则、优化市场环境、优化政务服务、优化法治环境、优化宜居宜业环境、营商环境工作监督、法律责任、附则，即覆盖了市场环境、政务服务、法治环境、外部环境、工作监督等多领域。
《条例》的出台确立了营商环境基本制度规范，具有里程碑的重要意义，但是在政策执行过程中不可避免会出现偏差。首先，在效力上，《条例》作为地方性法规的规范性文件，并没有真正上升到法律层面，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；内容上，主要是在规范政府以及市场主体法律行为时通用性的指导规范，表述方式多是授权性的，禁止性规范所占比例不多，且没有出台配套的具体实施细则，这也就意味着各级政府部门有更大的自由裁量权，导致各地区政府部门在执法过程中难以遵循统一的标准。其次，由于政策具有时滞效应，在政策实施过程中基层一线发现政策缺乏可行性，主要原因源于执法行为缺乏法律依据，受到相关法律法规的约束，然而完善修订相关法律法规及制度规范的改革需求又会产生执行时滞和效果时滞，导致部分惠企政策因滞后性的存在，在执行过程中与政策制定出现偏差，或背道而驰，或无法得到落地。比如，当前有些行政审批事项的申请流程及所须提供材料基本上是由省级以上法律法规等规范性文件确定，且在各部门业务系统中进行了标准化流程配置和权限限制。根据打造便利化营商环境的原则，各地相关部门压缩甚至取消以往需要企业重复提供的申请材料时，基层办事人员难以超越权限更改系统设置，导致在开办企业的过程中受到不同程度的约束，并未实现政策的便利化目标。此外，体系不完善、专业人员力量薄弱也是导致政策执行落地存在偏差的客观因素。
（二）权限下放与数据共享程度不足
建设一流营商环境和打造便利化服务的关键在于大力优化政务服务，尤其是降低市场准入门槛，破除隐性壁垒，精简办事流程，压缩办事时间，提高办事效率。然而我市的政务数据平台无法满足高并发的数据访问需求，由于缺少政务数据服务总门户和共享平台，无法实现非结构化政务数据共享，严重限制了政务服务效率。个别县（市、区）政务服务大厅设施配置不全，因审批权限下放限制导致未能建设“证照联办”信息化平台，无法实现证照线上“一网通办”，企业需要通过市场监管、税务、公安、人社和银行等多个单位的不同业务系统重复提交资料，比如，不动产转移登记中的部分税务事项未纳入“综合一窗受理”窗口的受理范围，企业群众仍要“一事跑多窗”，并未实现“一件事一次办”。
究其深层次原因，主要源于以下方面：一是政府职能“条块分割”的体制弊端造成信息不畅和协作障碍，导致上下级、同级政府不同部门形成审批权限和政务信息壁垒，因现有制度和政策的约束无法实现高度一体化的融合贯通。另外，还有部分业务的权限集中在省级、中央，下级部门权限程度有限，甚至完全无法下放至市级以下相关部门，更是增加了业务办理和服务协调难度；二是地方财政支出收紧引起的资金紧缺制约了基础设施和数据系统发挥效应。在经济下滑和疫情的冲击下，2023年上半年政府基金收入减少16%，政府基金支出减少21.2%，地方财政收入下降17.2%，经济增速明显放缓，再加上历史债务负担巨大以及财政转移性支付缩减的因素，地方财政支出大幅收缩，无法全面覆盖构建改革事项所需的信息数据业务系统的专项资金；三是技术本身的局限性无法全面支撑业务强度与需求。虽然人工智能、区块链等先进技术在政务服务应用领域取得了一定成效，但仍不可避免地出现不同业务系统不兼容的问题，尤其是各部门独立建设的专网和自行开发的业务系统阻碍了“一网通办”的进度。比如，由于不同业务部门和不同业务事项的办理流程需要非标准化的特殊的技术支持，而统一搭建的“一揽子式”业务系统未能完美匹配各业务部门的真实需求，导致政务数据共享和联合事项办理受到制约。
（三）区域营商环境发展水平不均衡
不同区域的营商环境的发展水平存在显著的差异，显现出不均衡性，比如同一地市的不同区（县、市）政府部门，有的政府部门在服务企业过程中实行柔性执法、积极主动作为，切实为企业解决“急难愁盼”问题；而有的政府部门拘泥于条条框框，思想不够解放，创新意识不强，导致其涉企问题处理水平与先进部门差距较大。
上述问题的原因在于：首先是在政策方面，不同区域营商环境的提升优化工作盲目地实行完全一致的政策，将会导致同一政策在不同区域无法产生同样的理想成效。部分区域的硬环境和软实力能与提升优化营商环境的政策高度融合，则其营商环境发展水平稳步提升，进而提升企业群众满意度，增强企业群众的获得感；反之，若此政策在其他区域不能完美融合，则无法产生积极的效应，甚至产生无法预料的负面效应。其次，在落实层面，服务质量与基层工作人员的工作态度、业务熟练度和执法规范性有很大关系。通过到企业走访调研、受理投诉平台案件、收集企业问题诉求等途径，发现基层工作人员的服务行为在不同程度上都存在政策宣传不到位、业务水平不高、主动意识不够、服务质量不高等问题。尤其是部分县（市、区）的基层执法人员能力素质参差不齐，存在执法任意性，柔性执法较少，比如，在安全生产、环境保护等领域仍有以罚代管、“一刀切”等执法不规范的现象。
（四）政府失信行为时有发生
政府作为经济交易一方，亦须遵守诚实守信原则才能降低交易成本，保障市场规范有序运行；反之，政府失信行为会严重影响市场经济的健康发展，不仅降低了企业满意度，阻碍企业生产经营和投资积极性，对经济持续回暖向好具有负面影响，更使地方政府公信力大打折扣。政府失信行为主要表现在拖欠工程账款，比如，自2023年7月6日河南省营商环境投诉举报中心成立后，省平台上我市投诉案件明显增多，其中拖欠企业账款的案件数量占比最大，拖欠账款金额巨大。此外，“重招商轻服务”、“重引进轻落实”也是政府失信行为的表现之一，在招商引资过程中只注重引进项目，忽视了对项目的后续跟踪服务与落实，削弱了民营企业投资信心。
四、许昌市营商环境重点难点的优化路径
（一）加强顶层设计，理顺政府职能
不同层级的政府职能存在着交叉重叠区域，亦存在空白区域，构建中央与地方、上级与下级之间分工协作的政府职能体系，是实现高效、便捷、可预期的政府职能的关键。近年来党和国家一直秉持协同高效的原则进行了机构改革，目的就是为新时代经济社会的高质量发展理顺政策设计，优化组织架构，科学分配资源。合理划分政府事权，协同完善政府职能，打破层级之间的隐性壁垒，使多层级政府之间实现政务数据共享，真正实现审批权力下放，摒除“碎片化”和“信息孤岛”弊端，为构建数字化、智能化政务服务体系奠定基础，使“放管服效”改革真正落到实处，避免以往不同层级和不同政府部门之间各自为政的现象，形成权责统一、高效便民、相互依存的政务服务体系。
（二）聚焦本地特色，深化配套改革
政府要基于地区实际情况因时因地制定相关政策和举措，推动各项政策落地、落实、落细，促进各地区营商环境的均衡发展。针对中小民营企业，要在政策上给予倾斜和照顾，鼓励中小企业发展壮大，支持民营经济高质量发展。此外，针对高新技术企业和专精特新企业，根据行业特点出台更多具有针对性的技术补贴、税收优惠和人才引进政策，以更好地支持其创业创新和生产经营活动。
同时，要深化营商环境综合配套改革，以企业和市场需求为导向，联合市场监管、司法、商务等相关部门对方案进行细化分工，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，构建“1+3+N”营商环境综合配套改革政策体系，在重点领域和关键环节形成一批具有许昌特色、切实可行的重大创新改革举措，针对具体问题具体分析，全力破除重点难点问题，真正激发营商环境改革活力，为扎实推进中国式现代化建设许昌实践提供有力支撑。
（三）强化法治约束，加强诚信建设
法治是最好的营商环境，全力营造法治化营商环境，首先要从制度层面上保护市场主体产权和合法权益，健全公平公正的产权保护制度，加大产权保护力度，健全知识产权法律保护机制，创新诉前纠纷解决机制，形成多元化、高效化的维权机制；其次，要严厉打击各类侵害企业合法权益的违法行为，鼓励企业积极开展创新研发活动，推动科研成果产业化，创造激励企业家干事创业的浓厚氛围。
同时，要大力建设“信用政府”，加强建设政府诚信履约机制和失信问责机制，加大失信惩戒力度，解决承诺不兑现、新官不理旧账等损害企业利益的行为；尤其是建立健全政府拖欠账款问题约束惩戒机制，清理和防止政府拖欠民营企业、中小企业工程账款，提高政府的拖欠失信成本，切实保障企业经济利益，增强民营企业投资信心，促进民营经济发展壮大。
（四）创新服务模式，增强政企互动
要大力发展“互联网+政务服务”，深化“一件事一次办”改革，推动数据互联共享。整合政务服务资源，推进“一窗受理、集成服务”改革，形成以跨部门综合窗口为主的综合窗口服务模式，推动政务服务事项主题化和套餐式服务，助力“最多跑一次”，让企业群众真正享受便利化服务，变“群众跑腿”为“数据跑腿”，实现政务服务流程优化和效能提升。同时，推动提升数据共享力度，利用区块链等高新技术实现高度化政务数据共享，推进线上线下全流程和全链条协同融合，提高办事效率，提升政务服务标准化水平。
此外，加强政企良性互动，精准把握企业真正需求，一是要建立健全常态化政企沟通机制，畅通企业反馈投诉渠道，加强到企业走访调研，充分倾听企业建议和意见，对企业诉求实现“有诉即办”；二是强化政策宣传，鼓励和支持企业家创新创业，帮助企业用足用好政策，发布时效性强、通俗易懂的政策解读信息，引导企业及时获悉相关优惠政策，有效扩大惠企政策覆盖面。
（作者分别系许昌市优化营商环境服务中心科员，许昌市发改委营商环境建设科长，许昌学院马克思主义学院教研室主任、副教授，许昌市人社局政务服务科长，中共许昌市委统战部科员）
