一、城市公共管理的时代内涵与发展趋势
习近平总书记强调，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点。当前，城市管理既要适应城市化进程加速带来的人口聚集效应，又要聚焦人民群众的新期待延伸管理触角，而公共视角下的城市管理职能部门将面临更大的挑战。本课题聚焦许昌市近年来城市发展过程中取得的成效和面临的难题，以城市管理到城市治理的转型发展为着眼点，对许昌城市治理转型中面临的重要理论和现实问题进行深入思考，结合相关职能部门的经验和数据，进行学理性和实践性分析，以期为许昌城市公共管理的改进和提升提供借鉴和参考。
城市公共管理是指政府行政部门对城市公共事务的管理和服务。它是城市管理的重要组成部分，涉及城市规划、城市建设、环境保护、公共安全、市政基础设施等多个方面。城市公共管理的目的是为了满足城市居民的需求，提高城市生活质量。
经过４０余年的高速度增长，我国经济、社会、人口等各方面都呈现出新的发展特征，新型城镇化和城市发展面临着新形势：城镇人口快速增长拐点已经显现、土地城镇化和房地产市场的根本拐点可能已经出现、地方财政收支面临严峻挑战，也难有余力推动城市大规模增长。总的来看，我国城市发展已经从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。更好地优化城市发展模式，从增量要素投入转向存量要素配置，在中国式现代化进程中具有重要意义。
二、当前许昌城市发展的阶段性特征
（一）许昌城市发展面临的机遇
１．“人民城市”理念引领许昌城市治理现代化的方向。在进一步提升我国城市管理现代化水平和城市治理能力方面，党的二十大报告进一步明确，必须坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，充分提高城市规划、建设、治理水平；党的二十届三中全会作出进一步全面深化改革的部署安排，提出要“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式”。近年来，通过加快城市基础设施建设，提升公共服务水平，改善人居环境，许昌的城市宜居性和吸引力显著提升。近年来，我市倾力打造了中心城区休闲健身、医疗卫生、智慧阅读、养老服务、生鲜便利等“１５分钟便民服务圈”，构建起了具有许昌特色的城市基本公共服务“１５分钟标准体系”，不仅提升了城市的品位和质感，还“圈”出了百姓的美好生活。２０２４年１１月，由社会治理河南省协同创新中心发布的《河南社会治理发展报告（２０２４）》显示，许昌宜居度综合得分居全省首位，获得感指数、城乡居民幸福感得分位列全省第二，数字政府建设、营商环境指数排在全省前列。
２．城乡融合试验区规划加快许昌建设现代化城市的步伐。近年来，许昌加快建设城乡融合试验区，主动融入郑州都市圈，郑许市域铁路投入运营。作为全省唯一的城市体检试点城市，２０２４年，许昌加快推进城市更新，中心城区１３７个项目完成投资３１８亿元，新建供热管道１６．８公里，新增供热入网面积２２７万平方米，铣刨提升道路２６条，实施园林绿化项目５３个，保交房项目交付率９４％，８５个征收安置项目全部整改销号。
３．精细化管理助推许昌城市现代化建设迈向高质量阶段。近年来，许昌市城管部门积极探索新形势下城市管理的新途径、新方法，破解影响城市管理发展的瓶颈，创新打造“小网格＋大服务”的“许昌城管”模式。其一，发挥数字化城管平台指挥棒作用，通过信息员采集、１２３４５热线投诉、便民服务平台投诉、视频监控、媒体曝光等多渠道及时全面掌握城市管理问题。２０２４年以来，许昌数字城管信息采集员共上报各类城市管理类问题２６５４３３件，实地核查案件完成情况２６８３６３次，实地核实群众举报问题２７４次，自行处置城市问题４０５８９件。平台的高效运作，使城市管理智慧化、精细化成为可能。其二，划分三级网格，建“责任田”。对各级网格“精准管控、精细管理”，以绣花功夫提升城市品质。由城管系统职工担任网格员，实现中心城区３６６条主次干道和背街小巷、３６处广场游园全覆盖。
４．数智管理赋能许昌城市现代化建设强大的智慧支撑。２０２４年以来，许昌市数字化城市运行中心持续聚焦我市城市管理领域热点难点问题，以数字赋能城市管理，不断完善运行机制，问题采集、派遣、处置效率水平持续提升，案件整体结案率达到９３％以上，为提升我市城市现代化治理水平发挥了重要作用。比如，通过综合运用无人机航拍、视频抓拍、采集车巡查等手段，强化热点难点问题采集，基本实现了城市管理无盲区、全领域监管。同时，在常态化数字监管的基础上，探索运用物联网技术和人工智能技术，积极推进智能井盖监测系统建设，为井盖安装“智慧大脑”，在我市主城区汛期积水严重的区域安装了７００套智能井盖监测终端，用于实时监测井盖状态，一旦出现故障及时预警、及时处置。２０２４年夏季强降雨期间，智能井盖监测系统累计上报、立案派遣案件２４６８件，切实保障了市民群众出行安全。
５．标准化建设夯实许昌城市公共服务温暖底色。近年来，许昌市积极践行全域标准化理念，从人民群众需求出发，科学布局、财政兜底，建设独具许昌特色的基本公共服务标准化典型场景，构建了９个“１５分钟基本公共服务便民圈”，让标准直观可感，用标准化手段提升人民群众对基本公共服务的幸福感、获得感。２０２４年，许昌市政府承担的国家基本公共服务标准化综合试点项目入选国家基本公共服务标准化试点项目典型案例，成为河南省唯一入选城市。作为全国唯一以地级市身份创建国家标准化改革的创新先行区，许昌建立了由４００余项标准组成的全国首套“城市治理标准体系”，涉及全市２１个部门、涵盖４０个子标准体系，以标准化建设推动精细化治理，助力治理体系和治理能力现代化。
（二）许昌城市发展面临的挑战
当前，许昌在城市发展过程中首先要面对诸如人口增长、资源环境压力、社会问题增多等共性问题。第一，城市是人口集聚的区域，人口的增加给城市管理带来的压力同步增加，人员安置、基础设施建设、社会保障等都需要有效的管理与调节机制。第二，资源环境压力也是城市发展面临的重要挑战。城市发展所需的资源和环境容量是有限的，而城市化过程中的开发利用和过度消耗，会导致资源短缺和环境污染。同时，机动车、非机动车的增多和管理问题，都将对城市的综合承载能力形成挑战。此外，社会问题的增多也是城市治理的一大挑战，如治安问题、社会矛盾问题等。
当然，不同城市在发展的不同阶段还面临一些独有难题。就许昌而言，随着消费场景、人民需求的新变化，胖东来以高品质的商品、极致化的服务、精细化的管理，在全国持续“走红”。突然而至的巨大客流量给许昌这座文化古城的承载力和管理运行方式带来了前所未有的挑战，如何提升城市综合治理能力，如何克服人力资源上的不足，实现更为细致的服务和监管，都是当前亟需解决的问题。
三、公共视角下许昌城市管理存在的问题
（一）城市公共管理对应的政府职能界定不清晰
在当前城市公共管理的实践中，不可避免地会出现“责任分散效应”。一方面，部分职能部门对许昌城市公共管理的总体目标尚未形成清晰的认识，不清楚本部门的业务与总体目标有何关联；另一方面，政府职能的界定还不够清晰，在诸多职能部门都负有一定程度城市管理职责的情况下，容易导致监管脱位、相互牵扯、难以协调等问题，会导致资源浪费和决策拖延。为了解决这个问题，需要进一步明确政府各部门的职责，明确权责边界，建立高效的沟通机制，提高政府的行政效率，推动城市公共管理的高效运行。此外，政府还应该加强与社区和企业的合作，共同推动城市公共管理的改进和发展。例如，可以与当地企业合作，提高城市公共设施的维护和管理水平，同时鼓励市民积极参与城市公共事务，共同建设美好城市。
（二）城市管理期间执法工作存在问题
在城市管理期间，执法工作存在问题，如执法不严、执法不公等，这不仅会影响城市的形象，还会影响公众对政府的信任度。为了解决这些问题，政府需要投入更多的资源用于培训和教育执法人员，同时积极寻求公众的反馈以改进工作，推动执法工作的规范化、科学化，提高执法工作的公正性和透明度。
（三）城市管理手段多样需加强衔接
在城市管理中，需要考虑多种管理手段来提高城市公共管理的效率，从而促进城市的可持续发展。在实践中，需要更好地衔接城市规划与土地利用、城市建设与财政支出、城市运行与公共服务等方面。例如，可以考虑增加财政支出以提高城市建设的质量，同时优化公共服务，以便更好地满足市民的需求。还可以探索更多的城市规划方案，以确保城市的可持续发展。总之，在城市管理方面，需要加强城市公共管理手段的整合和衔接，提高城市公共管理的效率和质量。
（四）政务服务线上线下融合及向基层延伸面临困境
当前的数智化管理面临一些短期内无法破解的难题，如数据产权不明细，政务服务数据难共享。数据共享“部门主导”现象仍然存在，没有体现“需求导向”，地方政务服务亟需的数据“拿不到”或“拿不全”、部门提供的数据“无人问津”的矛盾比较突出，数据共享供需总体不匹配，“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的难题仍需进一步解决。另外，数据领域未知变量较大，数据安全保障体系有待进一步完善。部分地方政府所掌握的信息安全技术， 并不能完全清晰地将公共数据、个人数据以及可能涉及到公共问题的个人隐私数据进行明确划分，因此，数据安全保护和数据开放共享之间需要权衡利弊、统筹推进，在充分评估政府数据开放风险的情况下，推进政府数智化转型。
四、提升许昌城市公共管理水平的对策建议
城市的竞争力、活力、魅力，离不开高水平管理。城市管理中的诸多问题，主要原因在于缺乏顺畅的体制机制，因此必须通过深化改革来解决。
（一）坚持科学思维，树立城市治理新理念
“人民城市”建设的关键是把更多公共空间留给人民，把更多优质公共服务供给人民，把更多发展成果公平惠及人民。要健全城市管理体制，充分运用现代信息技术，加强市政设施管理、交通管理、环境管理、应急管理，坚持重心下移，完善社区治理模式，充分发挥企业和社会组织作用，积极推进网格化服务体系建设，为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。尤其是在当前互联网环境下，政府和相关职能部门更须转变观念，增强主动服务意识、提高行政效率和创新能力，积极响应市民需求，变被动管理为主动引导，通过规范经营、良好服务彰显城市形象。
（二）坚持系统思维，形成工作合力
城市公共管理工作涉及面广，是一项复杂的、综合的系统工程。习近平总书记指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。治理好城市，必须用系统的观念、统筹的方法，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹城市管理各个方面、各个环节，整合各类资源、调动各方力量，构建更高水平、更加协同、更有效率的城市管理工作体系，让城市运转更高效、更智慧、更顺畅。
另外，当前能否把文旅流量转化为城市发展增量、把短期网红转化为长期发展的后劲和动力，是需要持续发力做好的下半篇文章。因此，要着力创新体制机制，更好统筹协调城市管理涉及的各个领域，提高资源配置效率，解决好短期应急管理与长期可持续治理的关系。要引导公共管理部门处理好游客与当地居民的关系，既要保障游客良好的旅游和消费体验，也要兼顾本地居民的感受，引导他们参与并获益，真正做到近悦远来。
（三）坚持整体思维，压实管理职责
城市管理工作需构建多元共治格局。例如，商贩四处摆摊甚至阻碍交通，很难说都是商贩的错。如何让城市生活更加美好、商业个体更好经营、市民生活更加便利，这不仅仅是城管与商贩之间的问题，更是城市管理的大课题。未来的多元共治治理体系，政府、企业、社会组织和市民将共同参与城市管理。政府在其中发挥主导作用，制定政策和规范，提供必要的资源和支持。企业和社会组织则通过提供服务和技术支持，协助政府实现管理目标。同时，更需要包括商贩在内的市民共同参与，共同遵守法律规定，维护城市环境和秩序，实现共治共享。
现阶段许昌应该考虑如何平衡保护旅游资源、保障居民生活和维护城市环境，从而实现可持续发展。从完善社会服务层面持续发力，如规范服务业价格、开放免费停车场、建设更多公厕、推进无障碍设施建设等，从神经末梢的改变去积累好的口碑，提升许昌文旅产业、对外形象以及本地群众的幸福指数。
（四）坚持创新思维，现代科技赋能城市治理
习近平总书记指出：“信息化时代，要加快智慧城市建设步伐，构建城市运行和治理智能中枢”“让城市治理更智能、更高效、更精准”。流量时代城市治理应该更加突出敏捷治理的特性，需要多元治理主体快速响应，达到市场有效、政府有为、社会有序、公民有情的理想效果。具体而言，市委、市政府要勇于担当、顺势而为；各级政府部门成立专班，快速横向纵向联动；社会组织积极参与，广泛动员各方力量；公民发扬公共情怀，奋力守卫城市形象。流量时代的城市治理既不同于以往的运动式治理，也不同于疫情防控时期的应急管理，而是一种跨越传统行政区划且需要城市治理主体快速响应的新模式。总之，许昌要抓住跻身第二批国家智慧城市试点的机遇，综合运用新一代信息技术，实现由数字化城管向建设智慧城市转变。
（作者分别系许昌市委党校公共管理教研室主任、副教授，许昌市委党校专职校务委员、副教授，许昌市委党校教授，许昌市政务服务与大数据管理局副局长）
