随着时代发展和社会进步，人民对美好生活的向往更加强烈，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，对我们在正义维护、权利救济、安全保障、服务供给等方面的能力和水平提出了新的期盼。本文回顾了我国基层治理方式沿革，明确提出基层治理中存在的重点难点问题，并结合许昌实际，系统总结了我市在法治轨道上推动基层治理现代化的有益探索，明确了下一步健全“党建＋法治”治理模式、夯实基层治理根基的路径方法。
一、在法治轨道上推进基层治理现代化的重要意义
（一）十八大以来推进基层治理现代化的探索实践
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持和加强党对基层治理的领导，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，加强基层政权治理能力建设，构建共建共治共享的城乡基层治理格局，激发基层活力，提升治理能力，形成了群众安居乐业、社会安定有序的良好局面。
习近平总书记指出，要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，从我国实际出发，遵循治理规律，把握时代特征，加强和创新社会治理，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好解决我国社会出现的各种问题，确保社会既充满活力又和谐有序。
２０１３年，党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”，实现了从社会管理到社会治理的重要转变。治理和管理一字之差，不只是概念的转换，更是一种全新改革理念的升华。
２０１９年，党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用，进一步深化了我们党对基层治理的规律性认识。
２０２０年，党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”列入“十四五”时期我国经济社会发展主要目标，要求完善社会治理体系，推动社会治理重心向基层下移。
２０２１年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。该《意见》明确了推进基层治理体系和治理能力现代化的总体要求和具体路径，具有十分重要的意义。
２０２２年，党的二十大报告中，“完善社会治理体系”作为专门一节进行部署，要求健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，加快推进市域社会治理现代化，强化社会治安整体防控，推进扫黑除恶常态化，发展壮大群防群治力量，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。明确要求坚持大抓基层的鲜明导向，推进以党建引领基层治理。
２０２３年，习近平总书记在北京亲切会见全国“枫桥式工作法”入选单位代表，勉励大家再接再厉，坚持和发展好新时代“枫桥经验”，为推进更高水平的平安中国建设作出新的更大贡献。新时代“枫桥经验”的价值已经超出社会综合治理的“经验范畴”，上升为基层社会治理的“理论层面”，为实现基层社会治理现代化提供了基本遵循。
２０２４年７月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对健全社会治理体系作出专门部署。要求坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。
（二）在法治轨道上推进基层治理现代化的重要意义和基本要求。
１．重要意义。在法治轨道上推进基层治理现代化是满足人民美好生活需要的必然要求。随着时代发展和社会进步，人民对美好生活的向往更加强烈，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。只有健全社会治理体系，把实现人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，着力保障和改善民生，着力解决人民急难愁盼问题，使社会治理过程人民参与、成效人民评判、成果人民共享，才能让人民群众获得感幸福感安全感更加充实、更有保障、更可持续。
在法治轨道上推进基层治理现代化是防范化解重大风险的必然要求。当前，我国高质量发展扎实推进，但仍然面临发展中的困难、前进中的问题、成长中的烦恼，需要应对的风险挑战、解决的矛盾问题比以往更加严峻复杂。只有健全社会治理体系，坚持标本兼治、关口前移，完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，最大限度减少风险隐患，才能更好维护社会大局稳定。
２．基本要求。坚持党的领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是推进社会治理现代化的根本保证。要加快健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，把党的领导贯彻到社会治理全过程，提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，真正把党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势、密切联系群众优势转化为社会治理的强大效能。
坚持以人民为中心。不断满足人民对美好生活的向往，是健全社会治理体系、实现社会治理现代化的价值归属。要牢固树立以人民为中心的发展思想，把人民群众利益放在工作首位，推动听民声察民情常态化，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，持续提高公共服务均衡化、优质化水平，让人民群众成为社会治理的最大受益者。要畅通人民群众参与社会治理的制度化渠道，创新组织群众、发动群众机制，依靠群众解决群众身边的矛盾问题，让人民群众成为社会治理的最广泛参与者。要以群众满意为根本标尺，让人民群众成为社会治理的最终评判者。
坚持运用法治思维和法治方式。法治是社会治理的最有效方式，是社会治理现代化的重要标志。要把法治要求落实到社会治理各层次、各领域，发挥好法治对社会治理的规范和保障作用。要推进科学立法，制定接地气、有特色、真管用的社会治理法律法规，以良法保障善治。要推进严格执法，提高执法质量、效率和公信力。要推进公正司法，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。要推进全民守法，增强全民法治观念，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。各级领导干部要自觉带头尊法学法守法用法，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定、推进社会治理。
坚持夯实基层基础。社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计、固本之策。要树立大抓基层、大抓基础的政策导向，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源、服务、管理下沉到基层。要健全社区管理和服务机制，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台。要加强基层干部队伍建设，增强基层干部掌握情况、化解矛盾、服务群众本领。
二、我国基层治理方式沿革
我国大部分时间是一个幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡的大一统王朝，基层治理在中央集权制的背景下、在适应社会主要矛盾变化中不断继承创新发展，经历了几千年的演变，孕育出法治、德治、自治、共治等元素。
（一）建国前的基层治理格局
１．周朝到秦汉。这一时期，封建专制还没有达到高度集权的程度，乡村社会基本处于半自治状态，主要靠儒家思想等礼治约束，辅以法家严明刑法的管理，呈现出“官有秩，各有掌，重教化”的特点。秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县而止。县下置乡、亭、里为基层政权组织。其中，里大约有百户，类似于现在的自然村，亭则与现在行政村范围差不多。乡官中，三老是德高望重的年长人士，掌教化，是基层的最高领袖，这一设置具有很强的道德教化与自治色彩；啬夫负责听讼、收税，游徼负责治安巡逻和查禁盗贼，亭长与游徼类似。乡官主要由官派产生，辅以民间推选，并享有俸禄品秩。
２．隋唐宋元时期。随着封建专制的进一步强化，人口规模大幅增加和庞大的官僚体系，使国家财政压力加重，导致国家很难实现对广袤的乡村社会进行直接治理。隋唐时期，基层实行“百户为里、五里为乡”的乡里制度，设乡正和里正。乡官开始职役化，废除了听讼的职责。宋朝开始，王安石厉行变法，实行保甲制度，要求在固定户数以内设置甲头一名，负责催税征兵，乡里工作进一步由有官秩、有地位、领俸禄的乡官向强制性的徭役转变。官治体制从乡镇退缩到县一级，乡里之长由领取俸禄的乡官转向具有强制性徭役的职役，已不复当年有地位的尊荣，形成所谓的“政不下县”。此外，乡规民约等基层自治有了较大发展。
３．明清时期。乡级行政权力的弱化、行政人员地位与声望的下降，也为士绅和宗族势力参与治理提供了空间。士绅阶层一般由没有考上科举或考上了科举没有官职的士人、家产殷实的地主或富豪、退休官员或长期赋闲在家的官员、宗族元老等组成。一方面，地方乡绅内生于乡土社会，对本地事务相当了解，具有文化知识、经济实力，并且拥有大量的闲暇时间；另一方面，地方官员又多为外地人员，不得不依靠当地乡绅来顺利实现管理乡村的目的。因此，士绅精英逐渐扮演起乡村社会的管理角色。宗族是以血缘为纽带、以家庭为最小单位，根据长幼亲疏关系排序而形成的自治组织，有着严格等级秩序，使得宗族成为一个紧密结合的完整制度化的亲族群体，且具有封闭性质。
４．近代以来。北洋军阀和国民政府均未在基层建立组织，基层治理基本停滞。由于政治腐败和战乱频仍，上级政府、军阀横征暴敛，使征粮、征兵成为乡村政权的主要任务，这使得乡绅无法维护地方正当利益，乡绅中精英越来越少，土豪劣绅越来越多，“好人不能干，坏人争着干”的乡村治理趋势到新中国成立前愈演愈烈。
（二）建国后的基层治理实践
１．新中国成立初期。工业化是整个国家经济建设的重中之重。经由社会主义改造，以集中资源和实行高积累的计划经济和生产资料公有制为基础，建立起了以单位制、人民公社为核心的高度政社合一的基层治理体制。在城市，国家建立起了单位制，由单位负责组织生产、社会福利供给、社会管理、发展民生事业等生产生活的几乎所有事务。在农村，逐渐建立起“人民公社—生产大队—生产队的三级管理体制”，改造落后的小农经济，集中发展农业，并为工业化提供必要的积累。１９５８年颁布的《户口登记条例》，确立了以常住人口为主、严格控制人口流动的户籍制度，加速了城乡二元格局的形成。逐步把工、农、商、学、兵组成一个大公社，把人民组织起来，是我国政社合一基层治理体制的思想来源。
２．改革开放以来。改革开放以来，经济领域的重大体制改革塑造了乡级政权、村级自治的基层治理体制。在农村，家庭联产承包责任制改革弱化了人民公社的作用。随着乡镇政府取代公社，原有的生产大队和小队，也分别转变为村民委员会和村民小组，后者只拥有土地所有权、发包权和为政府收缴税赋的责任。１９８２年，村民委员会和居民委员会一并写进宪法，以根本法的形式明确了村（居）民委员会的基层群众自治组织性质。１９８３年，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，建立乡、镇政府的工作在全国展开，人民公社体制逐渐废除。１９８９年、１９９８年，全国人大分别通过《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。２００７年，党的十七大首次将“基层群众自治制度”写入党代会报告，与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起纳入中国特色政治制度范畴。原来被高度组织起来的农民逐步获得了支配自己劳动、生产资料的自由。２００５年，农业税被废除，乡村基层政府开始转向服务型，职能由“取”变为“予”，扎实推进社会主义新农村建设，党和政府开始不断加强农村基层党组织和政权建设。
（三）我国基层治理存在的问题难点
一是人民群众参与治理积极性不高。中国社会几千年来一直是封建专制社会，倡导“人治”。特别是由于乡里制转为保甲制，封建专制进一步强化，人民群众自治积极性不高，习惯于“被管理”。建国以来，党和政府建立起了高度政社合一的治理体制，政府承担无限责任，基层政府和工作人员成了群众的“保姆”，很多居民习惯于有事找政府，觉得社区、个人的大小事，都应该由政府来解决。二是治理主体发生改变。随着工业化、市场化和城市化持续推进，各类要素开始向城市流动，城乡差距越来越大，农村中有文化的青壮年劳动力流向城市工作，造成农村人口在年龄结构上的极不合理分布，破坏农村肌理，造成农村空心化。城市社区流动人口增加，有关物业管理、公共空间治理等矛盾凸显，围绕土地征收、拆迁、利益分配导致的多主体社会矛盾增多，对新时期的基层治理提出了新的挑战。三是部分群众法律意识淡薄。普法宣传教育效果需要进一步加强，部分群众不了解法律法规。部分利益群体既“不讲法”又非常“讲法”，“不讲法”体现在，反映的诉求已经完全超越法律和政策的规定，有的还是无理诉求；“讲法”体现在，对自己利益诉求的所谓相关法律问题研究的非常深入透彻。比如，２０２３年我市共发生命案１６起，嫌疑人文化程度普遍偏低，７８．６％的嫌疑人仅具有初中以下文化程度，法治意识淡薄，遇事不能理性处理矛盾纠纷。四是社会观念不断变化。随着社会的发展，社会流动性增强，社会分化剧烈，人的思想观念充分更新，需求更加多元。特别是进入５Ｇ时代，网络使人的视野和眼界持续开阔，各式各样的生活方式对个人的人生观、世界观、价值观带来了极大的冲击，给基层治理带来了更大挑战。比如，网络舆论泛滥，各类社会热点在网上经常被部分自媒体“带节奏”。部分群众易被煽动，跟风造势，甚至形成网络暴力或社会不稳定因素。五是部分基层党组织软弱涣散。部分农村由于宗族宗教和黑恶势力干扰渗透、把持基层组织、侵蚀基层政权，基层党组织软弱涣散，班子战斗力不足，导致脱离群众，影响基层政权建设。
三、我市推进基层治理法治化现状
近年来，在市委的正确领导下，市委政法委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，紧紧围绕新时代政法工作现代化目标任务，以“网格化服务管理”“政务微信”“综治中心等级评定”为切入点，围绕“群防群治、智治支撑、阵地建设”等方面进行了积极有益探索，应群众所呼、解群众所忧，以群众可见可感的行动让治理直抵民心，从“末梢治理”出发，打通基层治理“最后一米”，提升了重大风险危机管控处置和维护安全稳定、群众工作能力，推动平安许昌、法治许昌建设更上新台阶。许昌市被评为全省平安建设优秀省辖市。
（一）实施“聚力”工程，延伸基层治理链条
１．强化党的统领优势，凝聚向心力。基层治理是复杂的系统工程，必须坚持系统思维，发挥党总揽全局、协调各方作用，最大限度凝聚党建引领基层治理的工作合力。市委市政府制定《关于构建党组织领导下的“双网三治”城市基层治理新格局的意见》，建立健全党的基层组织体系，增强政治功能、组织功能和服务功能。全面落实社区“一征三议两公开”和行政村“四议两公开”工作法，引导村（居）民自己开处方、解难题、当管家，真正实现民事民议、民事民办。坚持以“三零”平安创建为载体，以“五星”支部创建为动力，扎实推进“平安法治星”创建活动，横向构建起群众“自治同心圆”，纵向打造好党建引领“善治指挥链”。
２．筑牢群防群治防控线，凝聚自治力。印发《许昌市平安网格员服务管理办法》，全市１１１３３名平安网格员全部纳入“许昌市网格化服务管理平台”统一管理，实现“网中有人、一网统筹”。坚持“志愿性、无偿性、互助性”导向，广泛吸纳群团组织、干部职工、村（居）群众等多方力量加入“平安守护志愿者”队伍。鄢陵县搭建“党建引领、多中心合一、一中心多用、多元主体协同、平安守护志愿者共治共享”的架构模式，其中安陵镇新庄社区“老兵义务巡逻队”成为守卫平安的“风景线”。
３．积极培优促优，凝聚工作活力。开展全市“最美网格员”“最美调解员”“金牌调解室”评选活动，对各县市区１３０名网格员代表专题培训，全面提升基层网格员综合业务能力，形成一批以“王杰调解室”“李大姐热心屋”为代表的品牌调解室。１个调委员会、２名调解员荣获全国先进，４个调委会、１１名调解员荣获全省先进。建安区五女店镇“非紧急非警务警情双推送”警源治理工作法、许昌市城区出租汽车行业纠纷调解委员会“五聚焦”化解出租汽车行业矛盾工作法、长葛市后河镇闫楼村民生快递员工作法、鄢陵县检察院涉农检察“一镇一检一员”工作法入选全省“枫桥式工作法”。
（二）实施“智网”工程，打造末端感知平台
１．搭建智能科技平台。在全省率先利用政务微信搭建许昌市网格化服务管理平台，梳理市县乡村四级政法工作组织架构，构建以市县政法委全科室为指挥室、以乡镇综治中心为桥头堡、以村（社区）网格为基础工作站的一体化矛盾纠纷排查化解工作格局。按照“一格一群、一户一代表进群”原则，采用以网格为基点成立居民群的方式实现对群众深度服务。
２．创新矛盾纠纷排查方式。坚持和发展新时代“枫桥经验”，全市居民互通群迁移创建８６０２个，直接覆盖５８万居民，依靠平台“巡查上报”功能，实现网格员在田间地头、在小区庭院发现问题随手拍、随手上传、随处分享、即时上报，确保矛盾问题不出村（社区）。２０２４年全市共排查矛盾纠纷３５８２０件，化解３４７８８件，化解率９７．１％。
３．矛盾纠纷化解智能流转。借助网格化服务管理平台“巡查上报”功能，将六类矛盾进行事件化管理，实现市县乡各级分类处理、分级办理、分别管理的智能化可控可视可研判操作场景，以乡镇（街道）综治中心作为矛盾纠纷上报处理的第一中转站，真正把“六防六促”工作落到田间地头，为“街巷吹哨、部门报到、接诉即办”创造了智能支持平台。并根据平台功能，推动资源、管理、服务向村（社区）下沉。通过后台收集矛盾纠纷台账，建立矛盾纠纷热点分析模型，准确判断矛盾纠纷的规律趋势，及时排查重大矛盾纠纷的隐患苗头，做到预判预防，将矛盾隐患解决在苗头阶段。
（三）实施“固本”工程，夯实基层阵地基础
１．坚持规范化，整体布局。依据《关于印发＜关于加强县、乡、村三级综治中心规范化建设 推进综治中心综合服务功能提档升级的工作方案＞的通知》《许昌市乡镇（街道）、村（社区）综治中心规范化建设指导手册》，持续开展综治中心提档升级工作，深化问题联治、工作联动。
２．围绕实体化，科学统筹。为营造比、学、赶、超的浓厚氛围，市平安办每个月组织全市综治中心观摩活动，各县（市、区）３００余人次通过互相观摩学习，达到拓宽工作思路、对比差距、持续进步的目的，有力促进了全市各级综治中心规范化建设、实体化运行。
３．考核常态化，评定星级。市平安办印发《关于在全市开展县、乡、村三级综治中心等级评定的通知》，对县乡村三级综治中心的基础阵地建设、人员组织架构、网格化管理与信息化建设、运行机制、保障措施等项目进行评定，分为“优秀（五星）、良好（四星）、合格（三星）、不合格”四个等级。全市四星级以上乡镇综治中心由８０％提高至９４％。
四、未来展望
市委政法委将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大、二十届三中全会精神，推动习近平法治思想在许昌落地生根，努力在法治轨道上推进基层社会治理现代化，夯实许昌长治久安的坚实基础。
（一）提升社会矛盾纠纷预防化解能力。坚持和发展新时代“枫桥经验”，立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，做到预防在前、调解优先、运用法治、就地解决，确保“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。大力弘扬“四下基层”的优良作风，聚焦家庭、婚恋、邻里、债务纠纷等重点方面，滚动开展排查化解，及时将各类矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。推进信访工作法治化，落实《信访工作条例》，推动提升预防、受理、办理、监督追责、维护秩序法治化水平，形成“受理部门负责程序推进、办理部门负责实质解决”的工作局面，确保人民群众的每一项诉求都有人办理、每一项诉求都依法推进。健全社会心理服务体系和危机干预机制，加强社区、校园等心理咨询室、社会工作室建设，壮大专业心理矫治队伍，积极开展心理健康宣传教育和社会心理服务，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。发挥家庭家教家风在基层治理中的作用。
（二）强化社会治安整体防控。完善社会治安整体防控体系，把专项治理和系统治理、依法治理、综合治理、源头治理结合起来，深入推进社会治安综合治理。全面贯彻落实《中华人民共和国反有组织犯罪法》，健全扫黑除恶常态化机制，长期斗争、依法打击、标本兼治、精准督导，有效防范整治行业领域、农村“村霸”、网络等涉黑恶突出问题，从根本上遏制黑恶势力滋生蔓延。紧盯社会治安突出问题，依法严惩群众反映强烈的黄赌毒、食药环、盗抢骗和针对妇女儿童、留守老人的违法犯罪。深入研究新形势下犯罪活动规律特点，着力提升打击电信网络诈骗、跨境赌博、侵犯公民个人信息等新型犯罪和跨国跨境跨区域犯罪能力，切实保护人民人身权、财产权、人格权。立足于教育、挽救、预防，加强专门学校和专门教育工作，落实教育矫治措施，最大限度预防和减少未成年人犯罪。落实刑满释放人员安置帮教措施，加强心理疏导、就业指导，帮助他们提升回归社会的能力。加强精神障碍患者服务管理，健全源头防范机制，完善政府、社会、家庭三位一体的服务管理体系。
（三）完善社会治理体制机制。充分调动一切积极因素，确保社会既充满生机活力又保持安定有序。加强社会工作者队伍建设，进一步完善培养、评价、使用、激励机制，提升社会工作专业人才参与社会治理的能力水平。建立系统完备、科学规范、协同高效的志愿服务制度和工作体系，充分发挥志愿者在提供服务、反映诉求、化解矛盾等方面的独特优势。进一步理顺行业协会商会党建工作管理体制，引导行业协会商会在社会治理中发挥积极作用。健全社会组织管理制度，完善社会组织培育扶持机制，扩大社会组织有序参与，不断提升服务质效和社会公信力。提高市域社会治理能力，整合市域资源力量，强化市民热线等公共服务平台功能，健全“高效办成一件事”重点事项清单管理机制和常态化推进机制，努力为群众提供“网上办、马上办、一次办”的高效服务。统筹深化户籍制度改革和基本公共服务供给制度改革，加快农业转移人口市民化，更好地满足人民群众融入城市的期盼。健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，建立健全基层权责清单，完善“街乡吹哨、部门报到”等做法，完善乡镇（街道）政法委员统筹综治中心、人民法庭、公安派出所、司法所工作机制，加强乡镇（街道）服务管理能力。
（作者分别系许昌市委政法委常务副书记、一级调研员，许昌市委政法委研究室副主任，许昌市委政法委平安创建与综治指导科科长，许昌市委政法委研究室主任）
