内容提要：贯彻落实习近平总书记视察河南时重要讲话和党的二十届四中全会精神，许昌最有效的载体、最鲜明的特色、最具体的行动，就是加快推进“两融五城四跃升”整体发展布局。要以改革为动力，以盘活城乡土地资源为突破口，以城乡融合发展的新进展、新成效，不断强化“两融五城四跃升”的要素支撑、资源支撑、战略支撑，持续推动全市经济社会高质量发展。
习近平总书记高度重视城乡融合发展，提出了一系列重要论述，深刻阐明了城乡融合发展的目标方向和实践路径。党的十九大和二十大连续对城乡融合发展作出战略部署，党的二十届四中全会进一步对“十五五”期间城乡融合发展提出重大要求。中央经济工作会议明确指出：“坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动”。这些都为我们推动城乡融合发展指明了方向。市委八届九次全会科学谋划了“两融五城四跃升”整体发展布局，市委八届十次全会对“十五五”期间推进“两融五城四跃升”进行整体部署，持续深化国家城乡融合发展试验区建设，这高度契合中央要求，契合许昌经济社会发展的具体实践，具有很强的政治性、指导性、针对性，为许昌高质量发展提供了有力的战略支撑。
一、认清重要性
为什么要把城乡融合发展作为“两融五城四跃升”整体发展布局的重要内容和战略支点？让我们从近年来许昌经济发展中的一些基本问题谈起。
一是经济持续下行。“十三五”以来，许昌主要经济指标出现下行震荡、低位徘徊。从GDP来看，2023年经济普查时许昌2022年总量被核减537亿元，排名由全省第四位下降到第六位，增速排名由2016年、2017年全省第一位，下降到2022年、2023年第17位；一般财政预算收入增速全省排名从2018年起连续5年位于10名之后，虽然2023年回头抬升到第六位，但2024年又跌至第16位，显然筑基并不稳定。促进经济企稳回升，是当前许昌面临的最紧迫发展任务。
二是先发优势丧失。经济下行，不仅仅是许昌。透过许昌，我们还发现当前全省经济发展的一个现象：一些工业城市经济滑落，传统农业地区经济上升。以2024年全省各省辖市GDP排名与刚刚进入“十三五”时的2016年进行对比，三门峡下降1位，许昌下降2位，安阳下降4位，焦作下降6位，平顶山虽然上升了2位，但平顶山从最好时期的全省第四曾经一路下滑到第12名。而与之形成对比的是，由传统农业地区转设省辖市的周口上升1位，商丘上升2位，驻马店上升4位，南阳与信阳表现出稳步上升势头。究其原因，诸如许昌、安阳、焦作、平顶山、三门峡等这些工业城市，由于供给侧结构性改革不彻底，产业转型升级不及时，导致经济失效、发展失速，先发优势逐步丧失；而周口、商丘、驻马店、信阳等这些地区却凭借丰厚的要素资源，奋起直追，后发优势逐渐显现出来。
三是要素支撑脆弱。随着许昌等工业城市和周口等传统农区的经济一降一升，全省18个省辖市的经济规模与人口数量、土地面积逐渐趋于一致。我们把2024年各省辖市GDP和常驻人口、土地面积排名进行对比，除许昌之外，其他17市的经济总量、常驻人口、土地面积三者排名基本吻合。从中可以看出，在全省正处于由要素驱动向创新驱动转型的时期，各市经济的比拼，很大程度上还依赖要素资源的比拼。许昌在18个省辖市中要素支撑比较脆弱，以全省第12位的人口、第13位的土地支撑起全省第6位的经济总量，属于典型的“经济大市、资源小市”，要素资源难以为继，出现“小马拉大车”的困境。
许昌无论是当前推动经济企稳回升，还是为今后发展备足后劲，突破要素资源约束瓶颈始终是一道绕不开的坎。许昌依靠创新驱动，同样离不开要素资源的支撑。推动城乡融合发展，盘活全市城乡要素资源，真正让城乡要素资源动起来、活起来、融起来，特别是重点解决“土地进城、资本下乡”的难题，让发展项目能够真正落地，让农村群众能够真正有钱发展，从根本上解决许昌要素支撑脆弱、经济增长乏力的发展困境，是许昌突破要素资源束缚、扩大创新驱动空间、实现经济破茧重生的根本途径。
二、寻求规律化
2023年4月，市委、市政府组织城乡融合发展考察组，分别到四川成都、攀枝花和浙江嘉兴、湖州等地进行考察学习。成都市郫都区是全国共同富裕示范区，人均GDP全省最高的攀枝花市是四川省确立的共同富裕试验区，嘉兴市嘉善县是全国县域高质量发展示范点，湖州市安吉县是“绿水青山就是金山银山”理念的诞生地、国家可持续发展实验区，都是城乡融合、共同富裕的发展典型。这些地方的成功做法，无论是发展理念还是探索历程，让我们清晰了解城乡融合发展的一般性规律，为我们推动城乡融合发展带来诸多启发意义和借鉴意义。
一是清晰把握城市和乡村的关系。成都是国际化大都市，攀枝花是我国当年重点建设的“大三线”城市，嘉兴、湖州两地紧邻沪杭苏，城镇化率分别达到81%、71%、74%、69%，分别高于全国平均水平14、4、7、2个百分点，把农村大量的人口吸纳到城市中来，这是解决“人往哪里去”的根本出路。城乡融合，城市才是龙头；以城带乡，城强才有带动力量。2024年许昌的城镇化率只有57%，低于全国平均水平10个百分点，城镇居民可支配收入分别低于全省、全国平均水平117元、12278元。许昌推动城乡融合，薄弱环节是在“城”，城市带动能力弱，农村人口转移不出来，城市发展成果就不能惠及农民群众，城乡融合就无从谈起。因此，以城带乡关键是要强龙头，而不能片面地推行“农村城市化”。对于许昌而言，就是要加快推进“一带一圈两谷”建设，增强中心城区首位度和辐射带动能力，大力推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，扩大城市人口容纳空间，有序推动农村人口向城镇转移。
二是清晰把握工业和农业的关系。成都、嘉兴、湖州三地2024年的农业增加值分别占GDP的2.3%、2.0%、4.2%，低于全国平均水平4.5、4.8、2.6个百分点，但是三地的农民人均可支配收入却高于全国平均水平8911元、29130元、27678元。即便从全国范围看，农业增加值也只占GDP的6.8%，并且还呈现年年降低的趋势。这说明，提高农民收入与提高农业产值并没有直接关系，主要在于农民收入渠道的多元化、多样化。以工哺农不是简单的推动工业下乡，村村点火、户户冒烟，而恰恰与之相反的是，成都大力推进产业向园区集中，嘉兴采取的是县域统筹、跨村发展的“飞地抱团”集中发展模式，攀枝花和湖州以工业理念发展农业龙头，大力推动芒果、白茶产业集约化经营、公司化发展。以上这些让农民以资产入股分红、进厂务工、带富群众的做法才是“以工哺农”的正确打开方式。
三是清晰把握粮作和经作的关系。攀枝花漫山遍野的芒果树，湖州安吉一座座绿色缠绕的茶山，成都郫都热火朝天的观光农业园，都让人赞不绝口、感叹不已，发展特色农业、种植经济作物成为这些地方做大做强农业的基本路径。与之不同的是，许昌作为全国商品粮基地之一，不仅面临着城乡争地、工农争地的困境，同时还面临着粮经争地的矛盾。我们既要充分理解农民群众种植经济作物的迫切愿望，更不能忘记肩头担负着国家粮食安全的重任，必须运用统筹的思维、改革的方法、融合的手段，实现保粮食与保收入的双赢。
四是要清晰把握改革与发展的关系。城乡融合发展是一场改革，需要打破城乡壁垒，理顺城乡发展关系，这也正是国家设立城乡融合发展试验区的目的所在。郫都区早在2015年就敲响了四川集体经营性建设用地入市“第一槌”，围绕深化农村土地制度改革，积极探索集建入市、作价入股、保底分红等土地经营管理“八大模式”；嘉善县自2013年以来，实施省级及以上改革试点257项，存量土地“全域盘活”、综合行政执法改革等一批改革创新做法在全国推广，为破解全国县域发展共性问题提供了经验；攀枝花市以工业强市、精明增长、城乡融合为战略重点，聚焦实现产业兴、城市美、万家和“三大愿景”，积极推动重大改革突破；安吉县在2020年正式出让全国首宗集体经营性建设用地（农业“标准地”），对项目亩均投资、亩均产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等标准进行约定，开创了建设用地保障农业产业融合的先河。这些城乡融合发展的典型，无一不是把改革作为突破口，闯出一条新路子，改出一片新天地。同样，只有改革开路，许昌的城乡融合发展的大戏才能真正拉开帷幕。
三、找准突破口
城乡融合的核心，是城乡要素资源融合；城乡要素资源融合的突破口，是城乡土地资源融合。
第一，土地撬动是经济发展的主要力量。经济学意义上的“土地”，是生产资料、是自然条件、是承载空间，是财产、是杠杆、是载体，是发展的综合体，涵盖了生产关系的全过程。媒体公布的2021年涉地营收排在前12名的城市，几乎囊括了我国上海、北京、深圳、重庆等所有大城市，从中可以看出，土地投入和经济增长是成正比关系的，土地撬动发展的作用非常明显。四川成都、攀枝花，浙江嘉兴、湖州这些城乡融合发展的典型地区，无一不是把城乡土地制度改革当作“第一炮”，从而撬动各类要素资源源源不断地开发利用。许昌作为全国全域城乡融合发展试验区，改革的第一项任务，就是“建立农村经营性建设用地入市制度”，改革任务直面土地制度改革，直击城乡融合发展要害。
第二，土地约束是许昌发展的重要障碍。近期，市政府组织督查调研组对许港产业带建设情况进行调研。调研中发现，长葛临港产业园“十五五”期间公共基础设施建设项目和产业项目需用地4000亩，建安区所涉区域有1000亩土地不在城镇开发界内。经开区建设中原生命健康谷，要形成完整的产业生态，核心区域建设需要土地3000亩。据不完全统计，全市每个县（市、区）每年城市和项目建设土地都需要1000亩以上，缺口非常大。许昌作为郑州都市圈核心区成员，城市建设欠账还很多，即使城镇化率达到目前全国平均水平，城市建成区面积还要扩大23.6平方公里，城市建设用地需要35000亩以上；如果城镇化率要接近郑州目前水平，还需要80000亩城市建设用地。当前，许昌正处于产业转型的关键时期，产业转型就是要“两只手”用力，“一只手”要稳住传统产业，“另一只手”要开辟新兴产业，需要大量要素来供应、来保障，其中土地首当其冲。有了土地，项目才能落下来，城市才能建起来，人口才能进得来。
第三，土地开发在许昌存在的巨大潜力。除基本农田外，农村有四种土地可以利用：第一种是荒宅地。这些年，农村外出打工、工作、居住的人越来越多，一些房屋破烂不堪甚至墙倒屋塌、成为废墟，长期杂草丛生，这些荒宅地已经失去了宅基地作用，村集体可以收回、重新开发利用的，全市大约有2万亩左右。第二种是荒片地。以前分产到户，原来的牲口屋、仓库房、场院、树园、坑塘等公共用地，都以一定方式分给了村民。这些除了耕地和宅基地以外的土地，都被称为荒片地。这些荒片地都是集体用地，可以采取一定方式收回利用的，全市大约有3到4万亩。第三种是折扣地。分地到户的时候，为了公平，村里会把耕地按肥沃程度划分为一类地、二类地、三类地，通常二类地会按一亩一、三类地会按一亩二的比例来折合成一亩地，再分给各家各户。由于折扣地这种现象存在，各村实际耕地总数都要比名义耕地总数多出1/10左右，全市实际耕地总数大约多出30万亩。第四种是扒荒地。农村每次分地，凡是分到临路边、沟边、井边、树边、河边、坟边等地方的耕地，都会酌情进行补偿，这些补偿的方式群众称为“扒荒”，这些扒荒地都被开垦成了耕地，但并不会计入耕地总数，全市不会少于10万亩。这样粗略算下来，全市农村大约有50万亩土地可以开发利用。如果我们不触碰国家耕地保护红线，不跨越国家粮食安全底线，而是用改革的办法赋予这些土地和指标商品属性，这些整理出来的土地和指标是可以转移的，可以抵押的，可以参股的，可以特许经营的，可以投入城市建设和产业发展的，可以撬动海量的社会资本，可以带动大量人员就业，统筹和系统地解决了“钱从哪里来、人往哪里去、地从哪里出”的发展难题。
四、把握方法论
城乡融合发展是改革、是突破、是攻坚，要激发各方面积极因素，在探索中推进，在改革中发展。
一是学习借鉴谋改革。在我们推进“空心村”治理，把腾出来的农村荒地栽花种菜的时候，而浙江省嘉善县已经采取“飞地抱团”模式，把农村荒地开发出来、组织起来、转移出去，既解决了农民致富难又解决了项目用地难的“两难”问题。像这样的改革发展实例，在全国先进地区还有很多。从2007年国家设立成渝统筹城乡发展改革试验区，到2019年国家发改委等18个部门确定全国11个“国家城乡融合发展试验区”，全国不少地方都在积极探索以城带乡、以工哺农的新路子，为我们推动城乡融合发展提供了很好的范例。我们在谋划城乡融合发展上，要积极学习借鉴先进地区的好经验、好做法，在推动城乡融合发展上少走弯路、加快步伐、多出实效。
二是勇于探索推改革。盘活城乡要素资源，重点在于农村土地整理，关键在于提升农村荒地开发组织化程度和基本农田生产组织化程度。一方面，零星分散的农村荒地只有组织起来，才能提升开发利用价值。我们要在保证生态绿化指标不降的前提下，积极探索“荒转林、林转田、田转飞”的模式，把开发和整理出来的农村荒地全部用于植树造林，把置换出来的整片林地还耕成为农田，把退林还田的新增田地开发成为高标准农田，把这些不在永久性基本农田之列的高标准农田转化成为城乡用地占补平衡的指标，转移成为城市建设用地、项目建设用地。这样，通过城乡土地用途转换的方式，实现农村荒地从资源到资产、从资产到资本的“华丽转身”。另一方面，探索建立农田保护和粮食生产功能区，是许昌扛牢粮食安全政治责任，彻底解决城乡争地、工农争地、粮经争地难题的根本之策。要适应农业生产规模化、集约化、科技化的发展大趋势，在农业乡镇、偏远乡镇建立万亩、十万亩粮方，连片开发，集约经营，推广科技，真正把习近平总书记提出的“藏粮于地、藏粮于技”战略落到实处。更为重要的是，通过这样集中连片开发的方式，能够彻底整理农村废地、废路、废井、废沟、废坑、废岭、废园、废场、废建筑等，基本农田指标将会增加10%左右，据此推算，许昌将会新增40万亩耕地，完全满足全市粮食生产、城市发展、项目建设用地需求。
三是上下联动促改革。习近平总书记多次指出，鼓励基层群众解放思想积极探索，推动改革顶层设计和基层探索互动。我们学习考察的四川成都、攀枝花和浙江嘉兴、湖州，他们推进每一项改革举措，都是在国家和省里改革试点的名义下实施的，得到国家和省里大力支持。盘活城乡土地资源，打破城乡要素制约，涉及到集体土地确权、土地用途置换、农业组织化经营、农民利益股份化保障、耕地和粮食生产空间永久化保障等改革举措，这些改革举措顺利推进，当然离不开上级部门的支持和配合。我们要善于把地方发展需求和上级工作指导方向有效对接起来，精于谋划、勤于对接、巧于运作，争取许昌更多的“自选动作”纳入到全国、全省改革大盘子，使各项改革举措能够走深、走实、走稳，让城乡融合发展真正在许昌落地生根、开花结果，走在全国、全省前列。
四是凝聚合力抓改革。推动城乡融合发展，点多、线长、面广，涉及全市经济社会各个层面的工作。要在市级层面成立专门议事机构和服务组织，统筹谋划、统一部署、协调推进各相关部门工作。发展改革、自然资源、农业农村、城乡建设、社会工作等相关部门，既要责无旁贷演好“主角戏”，又要齐心协力唱好“大合唱”，共同把城乡融合发展的各项工作推进到位、落到实处。
（作者系市委政研室三级调研员）
