随着经济社会发展，人民生活条件和医疗卫生水平持续改善，人口预期寿命不断提高，再加上生育率下降，使人口年龄构成中老年人口的比重持续上升，人口老龄化是我国当前和今后较长一个时期的社会特征，许昌市也不例外。如何积极应对人口老龄化成为我市发展进程中的重大课题。我市老龄化进程与城乡发展不平衡、农村发展不充分紧密相连，导致应对农村人口老龄化的实际能力与人口老龄化的发展趋势之间存在脱节。本文分析了我市农村养老的现状，从结构性矛盾、制度性短板和技术性障碍三方面揭示我市在农村养老方面存在的问题及原因，从制度创新与政策优化、模式创新与资源整合两大方面提出了我市农村养老保障体系建设的对策建议，提出夯实家庭养老的核心地位、深化“公建民营”改革、“以地养老”、重视农村老人的精神需求、在农村推进幸福食堂和幸福院养老模式，实施多层次的农村养老模式，以满足不同老年人的需求。
一、许昌市农村养老现状分析
（一）人口老龄化特征与趋势
根据第七次人口普查数据，许昌市农村人口老龄化呈现规模大、速度快、程度深、城乡差异显著等特征。全国农村60岁及以上人口占比达23.81%，高于城镇7.99个百分点，城乡倒置现象明显；65岁及以上人口年均增长1.25%，80岁及以上高龄老人增速更快；农村空巢、独居、隔代户比例上升，家庭养老功能弱化；目前，许昌农村老人主要依靠劳动收入（占32.03%）和自我储蓄养老，依赖养老金的比例仅为2.98%；养老服务设施、专业人员短缺，财政投入虽在加大，但仍存在缺口。
从第七次人口普查各县（市、区）数据看，禹州市、长葛市、鄢陵县、襄城县60岁及以上老年人口占比均超过24.5%，全域已进入中度老龄化阶段。其中，鄢陵县老龄化程度最深（60岁及以上占26.1%），魏都区因城乡融合程度较高，老龄化程度相对较轻（22.9%）。
（二）现有养老资源与服务供给
根据2025年12月10日，我市已建成养老服务机构214家，街道综合养老服务中心28个、社区日间照料中心922个、农村幸福院310个、助餐点590个，完成9577户特殊困难老年人家庭适老化改造，夯实“15分钟养老服务圈”。全市区域综合养老服务中心已累计为周边老年人提供娱乐、助餐、洗浴、康复等服务6.12万人次。
与此同时，我市还创新“中心+平台”服务模式，将政府相关部门、养老机构、农村留守老人进行有效衔接，通过智慧养老服务平台为农村留守老人开展服务。目前，市智慧养老服务平台已更新完善全市老年人信息101余万条，录入1428条养老服务设施信息。
（三）典型案例剖析
襄城县湛北镇区域综合养老服务中心是“公建民营”改革的代表性案例。该中心前身为敬老院，2022年3月由民营企业福泽园养老服务中心运营，全面升级硬件设施，增设心理咨询、康复训练、书画娱乐等多功能室，转型为集托养、日间照料、居家上门等服务于一体的区域性养老枢纽。通过与医疗机构合作，提供便捷医疗服务。政府出台《养老机构公建民营实施细则（试行）》，采取分期考核、第三方资金存管等方式加强监管。
尽管成效显著，但仍存在突出问题：农村老人支付能力有限，运营主要依赖政府购买服务；服务覆盖面仍以特困人员和部分社会老人为主，对广大中低收入群体的普惠性覆盖不足。
二、核心问题诊断与矛盾分析
（一）结构性矛盾
1.供需错配。许昌市农村养老服务存在多维度供需错配：一是服务内容单一。老人需求助餐、康复、精神慰藉等多元化服务，但现有设施多限于棋牌休闲，专业服务不足；二是支付能力矛盾。2025年许昌市城乡居民基础养老金标准每人每月188元，农村低保标准提高到每人每月不低于556元，农村特困人员救助供养基本生活标准提高到每人每月不低于723元，而养老机构收费普遍在500-1100元左右，形成“付不起”与“亏不起”的僵局；三是地域空间错配。老人倾向“不离家”养老，但床位闲置与上门服务短缺并存；四是医养结合“两张皮”，合作多停留在定期体检层面，常态化医疗入驻不足；五是人才支撑不足，专业护理人员“招不来、留不住”。
深层原因包括：农村“二次空心化”弱化家庭养老功能，降低市场进驻意愿；过去“重机构、轻居家”的发展理念与老人意愿脱节；资金渠道单一、人才匮乏、智慧养老落地难等要素支撑不足。
2.支付能力不足。农村居民主要依赖城乡居民养老保险，每月养老保险的金额与养老机构收费标准差距悬殊。同时，慢性病管理等医疗开支严重挤占养老资源，形成“医疗挤占养老”现象。根本原因在于农村老人经济基础薄弱、收入结构单一，高龄失能老人几乎完全依赖子女赡养。
（二）制度性短板
1.政策协同不足。农村养老服务管理职能分散于民政、卫健、医保、人社等多个部门，“政出多门”问题突出。尽管建立了联席会议制度（成员单位增至32个），但权责边界不清、协调效率低下，政策执行层面资源“散碎”，缺乏整合机制，甚至存在政策重叠与冲突。
2.社会资本参与壁垒。许昌主要通过“公建民营”模式引入社会资本，已引进10余家优质企业。但社会资本参与仍不足：一是养老投入主要依赖财政，社会资本撬动作用不强；二是农村老人消费意愿低，机构难以持续运营；三是民办机构成立手续复杂、建设用地匮乏（尽管出台了用地办法，但指标紧张）、融资困难（回报周期长、抵押物不足）。
（三）技术性障碍
1.数字鸿沟。农村老年人普遍“不会用、不敢用”智能设备；许多智慧养老产品设计与农村老人生活场景脱节，操作复杂、甚至需要付费；老人对网络信息辨别能力弱，易受诈骗，产生抵触心理。原因在于产品设计缺乏适老化、家庭“数字反哺”功能弱化、经济支付能力不足。
2.数据孤岛。民政、卫健、人社等部门信息系统标准不一，形成“数据烟囱”，农村智慧养老数据呈现“单体化和碎片化”。村卫生室、村委会等不同板块数据未能有效共享，老年人仍需“多跑腿”，未能实现“数据多跑路”。数据标准缺失，导致医养结合等环节衔接不畅。
三、许昌市农村养老保障体系建设对策建议
（一）制度创新与政策优化
1.破解资金与土地约束。
通过优化财政补贴和吸引社会资本的参与两方面来解决资金难题。首先优化财政补贴制度。优化养老机构运营补贴与等级评定挂钩措施，将运营补贴向扎根农村的中小型养老机构倾斜，特别是那些没有资格参与等级评定或评定等级较低的机构。虽然这些小型养老机构的服务水平可能不如大型机构，但由于农村老人的支付能力有限和生活习惯使得这些小型养老机构更受农村老人欢迎。我市可借鉴其他地方的做法，不将评定等级作为养老机构运营补贴发放的唯一标准，而是制定多维度的补贴标准：按服务人口补贴、按服务项目补贴、设立无等级门槛的基础保障补贴、质量提升补贴、医养结合补贴，让那些真正服务农村老人的小型养老机构也能拿到合理的运营补贴。
可以尝试以下措施帮助补贴方案落地：县级民政部门摸底建立“一户一档”；成立联合审核小组，公示补贴名单；简化拨付流程，可“先预拨、后结算”；实行绩效导向，动态调整标准。在执行上述政策措施的过程中，把握好以下三个原则：一是要确保公平透明；二是标准的设定要因地制宜，有一定的灵活性；三是赋能优于输血。运营补贴是“输血”，更重要的是帮助机构提升“造血”能力。
其次创新社会资本参与机制。一是推广并完善“公建民营”模式。健全监管机制，细化合同条款，建立联合检查机制，将老人满意度纳入考核；拓展服务内容，推广“六助”服务和专业社工方法；明确政府与运营方权责，建立多方沟通协调机制；建立运营方筛选机制，引入优秀“合伙人”。二是引导金融机构支持，激励金融机构提供资金支持。金融机构在支持农村养老机构方面，已经探索出了一些切实可行的路径，旨在破解其发展中的融资和运营难题。许昌市可借鉴其他地区的成功经验，加强金融机构资金支持。借鉴山东建行以土地使用权、应收账款抵押贷款，新疆哈巴河县将服务能力等“软指标”纳入授信评估，山东潍坊“长期贷款+弹性还款”，青海利用货币政策工具降低融资成本等经验。
积极探索“以土地养老”模式是破解土地约束的好方法。土地在农村扮演者重要角色，耕地是农民重要的经济来源，宅基地为农民提供住所。在农村，年轻人外出务工是一种普遍现象，子女在外务工或在外定居无法经常回农村照顾父母，而随着老人年龄的增长，逐渐无法下地劳作，大多数老人会把土地租给其他农户耕种，但通常租金不高，但老人的孤独和养老问题并未得到解决。“以地养老”这一新型养老模式的实质是将资本与土地有机连接起来，在不改变土地承包关系和土地归属的前提下，允许农村老年人将个人宅基地使用权与土地承包经营权交给村集体，以换取养老资金与养老服务。该模式在为老年人提供多元养老服务、提升养老服务水平并丰富养老体系的同时，能够有效地促进土地流转，提高土地资源的利用率，促进乡村振兴战略发展。
目前，许昌市在“以地养老”方面尚在摸索阶段，我们可以借鉴以其他地方的成功经验，例如鉴鄂尔多斯“幸福积分养老”、山东吕艺镇企业流转土地支撑养老公寓、康养大院等模式，结合许昌市的实际情况做积极的探索。为了让“以地养老”模式可持续发展，除了政府应给予一定的补贴与政策优惠外，还应制定“以地养老”的相关法规，明确土地流转的程序、标准以及农村老年人在流转过程中的权益保护，从而确保土地流转的公正、透明。
2.强化政策协同与智库支撑
一是建立健全养老服务联席会议制度。由市民政局牵头，固定吸纳卫健、医保、人社、财政、自然资源、住建等核心部门为成员单位，设立市、县、乡三级协同机构，编制《跨部门协作清单》和《政策协同操作指南》，为基层工作人员提供清晰的办事流程和协作模板，确保政策协同有章可循，可同步制定《许昌市农村养老政策协同操作指南》。
二是构建统一的养老服务信息平台。按照许昌市“12345”养老服务体系规划，打造市、县、乡、村四级智慧养老服务平台，平台设置统一入口，明确数据采集标准、更新机制和共享权限，打通医保结算系统、养老机构管理系统和医疗健康信息。通过平台全面采集农村老年人健康状况、经济能力、服务需求和养老服务资源数据，形成一人一档，通过设立农村养老政策“一键推送”功能，变“人找政策”为“政策找人”，从而提高政策知晓率和兑现效率。
三是创新政策资源整合与资金保障机制。由市财政局牵头，整合分散在民政、卫健、残联等部门的涉老资金，设立许昌市农村养老服务专项资金池。制定《许昌市农村养老服务资金整合与使用管理办法》，明确资金统筹范围、使用标准和效益评估要求。针对不同规模的农村养老机构，分类制定综合支持方案，将土地、财税、人才等政策打包投放，推行“政策工具包”模式。设计一套农村养老政策协同度评估指标，引入第三方评估机构，定期对各地各部门政策协同情况进行评估，结果纳入年度绩效考核体系，建立政策实施效果追踪机制。
四是成立许昌市农村养老专家咨询委员会。委员会下设立专业小组和实践基地，将专家委员会与农村养老服务机构结对，设立政策研究实践基地，专家团队定期入驻基地，开展实地调研、政策试验和效果评估，形成“问题发现-政策研究-实践检验-完善推广”的完整闭环。建立智库建议分类处理机制，确保有价值的研究成果及时转化为政策举措。
五是建立农村养老政策研究专项课题制度。每年发布《许昌市农村养老政策研究课题指南》，设置重点课题和一般课题两类，采用公开招标和定向委托相结合的方式，组织智库机构开展针对性研究。定期举办农村养老政策研讨会、经验交流会和创新工作坊。按照“一事一案例”原则，对于农村养老政策实践的案例进行追踪记录，建立农村养老政策案例库和数据库。
另外，可从乡镇干部、村级组织负责人、养老机构管理者、老年协会骨干和普通老人中选聘政策观察员，由观察员定期记录政策的落地情况，建立观察员微信群和定期座谈会制度，保证基层声音及时上传。
（二）模式创新与资源整合
1.基层治理赋能养老服务。第一，突出党组织引领。构建市、县、乡、村“四级运行体系”，实现管理资源、场地设施、工作人员的共建共享共用，打造养老服务供给联合体。由市级层面统筹政策、资金、队伍支持，指导乡镇敬老院建设运营，引导农村社区开展专业化养老服务，建立村党组织领导的养老服务工作组，工作组由村党支部书记担任组长，村干部、党员、村民代表及养老机构负责人为组员，工作组需定期排查辖区内老年人数量、健康状况与服务需求，针对独居、失能等特殊老人，建立“一对一”党员帮扶机制，并定期召开会议商议工作中需要解决的问题。第二，激发社会参与活力。由村委会牵头组建本地化志愿服务队，吸引低龄健康老人、返乡青年等参与，在村内开展“银龄互助”活动，组织健康的低龄老人为高龄老人提供陪伴、代办等力所能及的帮助，通过支付报酬或者奖励积分等形式激励参与。村委会可通过积分制或“时间银行”制鼓励青壮年参与到农村养老中，青壮年挣得的积分或时间币可以给自家的老人兑换养老需求服务，结合我市农村有大量外出务工的青壮年，他们一方面要离乡赚钱养家，一方面又记挂留守在家乡的父母，难以两全。我们可以鼓励异地工作的青壮年在工作地参与“时间银行”，这样可以用劳动来交换父母在家乡获得照顾，这就涉及到“时间银行”多地流通的功能实现问题。因此，政府部门应积极推动“时间银行”在全国范围内的流通和规范化，这样异地工作的青壮年可以利用闲暇在工作地接任务，赚取积分或虚拟币，然后可以用来帮居住在老家的父母获得照顾。积分或虚拟币也可以进行其他兑换，可以兑换成物资、金钱及其他合理且有用的事物。为了引导“时间银行”良性发展，政府相关管理部门应在后台监控数据。政府可以购买服务的方式激活社会供给,推动居家社区养老服务市场发育。将一些养老服务向全社会开放，通过市场竞争选取有能力承担的社会组织，从而为农村养老提供更先进更高水平的养老服务。
2.科技赋能破解服务瓶颈。目前，我市已将12家乡镇敬老院转型为区域综合养老服务中心，我们可以在此基础上探索智慧化养老服务。一是建立覆盖市、县、乡、村四级的许昌市智慧养老服务平台。大力推进“互联网+养老”，平台应整合民政、卫健、医保等部门数据，具备养老地图、日常监管、视频监控、呼叫中心、居家养老、考核评比、异常预警和统计分析八大功能。二是统筹各类信息资源，统筹养老服务领域政务和社会数据资源，依托人口基础信息库等，实现各部门之间信息数据共建共享，建设公众需求牵引、社会力量参与、政府管理监督的养老数据资源体系。三是推广实用智能设备，在独居、失能等特殊老年人家中安装智能传感设备，当设备监测到异常情况时，系统应在5-10秒内触发警报；比如为农村老年人配备健康手环，实时监测关键健康指标。四是开展数字技能培训。借鉴长葛市《智能手机实用指南》入户教学和网红养老院院长樊金林经验，鼓励有特长、有精力的老年人学习短视频制作、电商销售等技能。五是提供智能化日常生活辅助设备，建立电子健康档案数据库，推动疾病的预防控制，加强疾病预测预警。六是构建服务质量线上监管体系。借鉴厦门市智慧平台对养老服务全流程监管的经验，对农村养老服务机构实行在线巡查、实时监控、随机回访。
3.重视医疗资源的供给。目前，我市在养老医疗资源的供给上已经采取了一些措施，鄢陵县大马镇医养结合的案例也取得了不错的成效，我们可以在此基础上进一步深化措施。一是深化医养结合服务模式，构建“全链式”服务网络。其他县市可借鉴鄢陵县大马镇卫生院医养结合服务中心的经验，整合医疗卫生和养老服务资源，构建“医疗机构+医养中心+医养服务站+家庭”的服务网络。我市可参考我省构建的“省—市—县—机构”四级医养结合质控网络经验，建立相应的医养结合服务质量控制机制，通过老年人、老年人儿女和机构三方面建立起必要的评估体系。二是拓展居家医疗服务。在农村，留守老人行动不便，看病非常难，可将家庭病床服务与医生“敲门行动”延伸到农村，将费用逐步纳入医保，合理确定收费标准。三是推动优质医疗资源下沉。抓实紧密型县域医共体建设，推动建立“一体制、二机制、三中心、四下沉、五共享”的县域医共体运行模式，让农村老年人在家门口就能看得上病、看得好病；完善市级医生晋升前下基层制度，鼓励退休医务人员返聘，通过“师带徒”培养基层全科医生。四是开展远程医疗服务。运用远程医疗、实时身体监测等现代化科技手段为老年人提供便捷的医疗和养老服务。
四、建立多层次的农村养老模式满足不同人群的需求
（一）夯实家庭养老的核心地位
家庭养老目前仍是许昌市农村最主要的养老方式。在老年人的传统观念中，儿孙绕膝，享受天伦之乐是最大的幸福，在他们眼中，子女养老是孝顺的体现，也是他们最愿意接受的养老方式。家庭养老模式下，老年人可以在熟悉的环境中生活，保持原有的生活习惯和社交圈子，这对于他们的身心健康至关重要。家庭养老与机构养老相比，家庭养老更加灵活、便捷，不仅有助于缓解社会养老的压力，还能有效降低养老成本。随着社会的发展，大量年轻人离开父母在外地工作，家庭养老和“敬老”“尊老”观念越来越淡薄，家庭养老功能弱化，社会养老成本增大。政府应增强对家庭养老的扶持。一是在全社会大力宣传敬老爱老、孝老爱亲文化，营造全社会尊老敬老的浓厚舆论氛围。二是政府通过制定相关政策，为家庭养老提供经济支持、税收优惠等福利待遇，鼓励更多的家庭选择家庭养老方式，对于赡养失能、半失能老人的农村家庭，可以“家庭养老照护补贴”之名直接发放经济补贴，具体措施可设计为三步：首先，由老人或赡养人向村委会申请，乡镇卫生院上门进行能力评估，确定失能等级；其次，参考护理成本，按轻度、中度、重度失能设定阶梯补贴，资金由市、县财政共担；最后，补贴直接打入赡养人社保卡，或折算为等值的养老助餐券、护理服务券，在本地签约服务机构消费。对于为降低家庭养老安全风险进行居住环境改善的，可以“家庭适老化改造补贴”之名直接发放经济补贴，具体措施可设计为三步：首先，政府提供基础（防滑、扶手）、进阶（沐浴椅、感应灯）等不同改造套餐供选择；其次，对经济困难、高龄独居老人家庭实行全额补贴，普通家庭补贴改造费用的60%-80%；最后，由民政局招标专业机构，提供“申请-评估-施工-验收”一站式服务。对于赡养农村户籍老人或失能老人的纳税人，建议赡养老人专项附加扣除额度上浮50%至3000元。对于长期照护失能老人的家庭，政府可为其提供“喘息服务”并开展免费技能培训。为了缓解财政的压力，政府可塑造良好的社会“敬老” “尊老”氛围和风气，引导社会力量资助困难家庭，让老人在家人陪伴下安度晚年。
（二）重视精神养老
在农村，子女要忙于生计，大多无法满足老年人的精神需求，大多数老年人的孤独感强烈。村委会可利用村里闲置的房屋或资源作为多功能室组织一些适合老年人的文化活动，如朋友聚会、老年手工、电影观看、戏曲下乡等。可挖掘本村有才艺的老人、退休教师、文化干部开设“银龄课堂”并给予一定的精神奖励和物资奖励。还可以招募身体健康的低龄老人组建“老伙伴互助团”；对高龄、独居老人建档立卡，安排互助团员或志愿者“一对一”或“多对一”结对；探索“时间银行”积分制度，记录低龄老人服务时长，未来可兑换服务或小礼品，服务情况定期在村务栏公示表彰。市、县民政部门可以在年度预算中设立“农村老年精神关爱”专项资金，用于购买服务、活动补贴和志愿者激励；其次对村干部、志愿者开展老年人心理特点、沟通技巧、应急救护等基础培训；最后，将精神养老服务纳入对乡镇、村的养老服务考核体系。通过定期电话回访、满意度调查等方式收集老人反馈，并据此调整服务内容。
（三）继续探索农村幸福食堂养老模式
截至2025年底，我市已建成老年助餐场所590个，助餐点覆盖范围持续扩大。我市的老年助餐场所已延伸至农村，但数量并不多。针对农村老年人“吃饭难”的问题，各村可利用闲置的村小学校舍、厂房仓库、村民闲置房屋等进行改造，也可依托已有的农村幸福院、社区服务中心等场所设置农村幸福食堂，提供集中就餐服务。农村幸福院除提供每日三餐或午餐外，还可针对行动不便的老人提供送餐上门服务，还可以组织简单的文化娱乐活动，如棋牌、唱歌等。为了保证幸福院的可持续运营，可以采用“政府补一点、社会捐一点、集体贴一点、个人出一点”的模式，政府提供财政补贴，村集体出资支持，社会爱心人士和企业捐赠，老年人根据自身经济状况适当缴费。农村幸福院能解决老年人基本生活需求，降低老年人做饭成本和安全风险，同时促进老年人之间的交流互动，缓解孤独感。
（四）深化农村幸福院养老模式
目前，我市已经建成了为数不少的农村幸福院。农村幸福院一般由村级组织主办，依托村民自治和集体经济，部分幸福院也会引入专业机构或社会组织参与运营。农村幸福院提供助餐、助浴、助洁、助医、康复护理、心理疏导等服务，部分幸福院还会组织文化教育、技能培训等活动。农村幸福院的资金来源与幸福食堂类似，村集体收入、政府补贴、社会捐赠和老年人自费共同构成运营资金，但由于其在提供的服务内容远超过农村幸福食堂，因此其运营成本也相对较高。
不管是农村幸福食堂还是农村幸福院都是非常适合农村养老的新模式，但在农村老人难以接受家庭以外的养老方式，子女也怕被别人戳脊梁骨而不愿老人离开自己的家庭，这就造成农村养老的边界很难从家庭中转移出来，并且农村老人排斥因养老产生的专门收费，这就使得农村幸福食堂和幸福院难以真正的发挥其作用，改变这一现状的关键在于转变观念，我们可以从以下几方面着手：一是降低门槛，从“最易接受”的服务切入。先从提供一顿实惠、可口的午餐开始，吸引老人来吃饭。饭前饭后自然开展下棋、看电视、听戏等文娱活动，让老人觉得“去那里有面子、有趣”，而不是“因为没人管才去”。二是发挥“关键少数”的示范作用。动员村干部、老党员的父母以及一些开朗、有影响力的老人带头。如果这些老人愿意去，并向其他老人宣传“健康活跃就是为子女减负”，走出家庭养老是“为自己，也是为子女”，就能迅速打破“丢人”的刻板印象。三是让子女成为“推动者”和“购买者”。向子女宣传，幸福院是帮助他们更好地尽孝的工具。为父母购买幸福院的午餐、照料服务，这同样是孝心的体现，是“让专业的人做专业的事”，让父母得到更好的陪伴和照顾。与外出务工子女建立直接联系（通过微信群等），定期发送老人在幸福院的开心照片、视频。在村里公开表彰为父母购买服务、支持父母参与家庭之外养老的子女，把他们视为“新孝子贤孙”的典范。四是提升服务质量，用口碑说话。服务人员最好是本村熟悉、有爱心的人，服务要贴心，记住老人的喜好，让老人感到这里是“自己家”的延伸，而不是冰冷的机构。幸福院要提供助浴、理发、代买等老年人刚需服务，招募本村低龄老人参与服务并给予报酬，让幸福院成为家庭养老的“补充与升级”。
（作者均系许昌职业技术学院讲师）
